2011-2-11
近年来，随着畜牧业的快速发展，动物流通频繁、国内外动物疫病尤其是高致命性禽流感、牲畜口蹄疫、高致命性猪蓝耳病等重大动物疫病和三聚氰胺、瘦肉精等畜产品安全事故不断发生。受此影响，2006年，我市乌当区发生了贵州省首例鹌鹑高致病性禽流感，造成经济损失一亿多元；2009年1月，云岩区发生了人高致病性禽流感，严重地威胁着人民群众的食品安全，动物防疫工作形势十分严峻。而我市动物疫病防治人员队伍建设难以适应动物疫病和畜产品安全形势日趋严峻的形势要求，影响和阻碍了养殖业的正常发展。适应我市动物防疫工作的需要，进一步加强基层动物翻译人员队伍建设十分必要和迫切。
与此同时，随着国家对动物防疫工作重视程度的提高，强制免疫项目逐年增多，1998年前，动物疫病实行因病设防，防疫人员仅在春、秋两季对“两瘟三病”（猪瘟、鸡瘟、猪丹毒、猪肺疫和牛出败）进行预防。随着口蹄疫、高致病性禽流感等重大动物疫病和甲型H1N1、马流感等新型动物疫病的发生及口蹄疫、高致病性禽流感等重大动物疫病亚型的增加和毒株的变异，动物防疫工作形势日趋严峻。从2003年起，国家农业部要求，免疫工作由原来的每年春秋两防改为春秋两季集中免疫结合平时补针进行，免疫方式由因病设防变为强制免疫，免疫项目由五项变为包括猪O型口蹄疫、高致病性猪蓝耳病、猪瘟，牛O型、亚洲Ⅰ型口蹄疫二价苗和A型口蹄疫，鸡、鸭、鹅高致病性禽流感、鸡新城疫，加上羊、兔和一些因病设防的免疫项目在内，近20项；为了加强对动物疫病和防控情况进行追溯，国家农业部要求，从2009年开始，对所有免疫项目都将用识读器进行扫描和登记，建立电子档案，重大动物疫病防控工作任务越来越重，对基层动物防疫人员的素质要求也越来越高。作为省会城市的贵阳，是贵州省政治、经济、文化的中心，其动物疫病防治也不可避免地成为全省的重点地区之一。动物疫病防控工作的重点在基层，因此，加强基层动物防疫人员队伍建设十分重要。为真实掌握我市基层动物防疫人员队伍建设现状，以便提出有针对性的建议，贵阳市政协会同贵阳市农业局抽调人员组成调查组，采取实地考察走访、召开座谈会、发放调查问卷并进行相关数据分析等方式进行了专项调查，并组织委员赴陕西、山西等地进行考察。针对我市动物防疫人员队伍建设的现状和存在的问题，借鉴外地经验和做法，提出了相关建议，形成了本调研报告。
一、我市农村基层动物防疫人员队伍建设的现状
（一）基本情况
贵阳市现辖10个区（市、县）及贵阳国家高新技术产业开发区（金阳新区）93 个乡镇（街道办事处）1166个行政村，共有村级动物防疫人员1099名，其中，开阳108个村231名，修文217个村106名，息烽162个村144名，清镇299个村326名，花溪153个村57名，乌当74个村74名，白云55个村55名，南明29个村31名，云岩19个村19名，小河17个村18名，金阳33个村38名。从全市人员数量上看，基本上符合省政府提出的“每个村有一名村级动物防疫员”的要求。但开阳、清镇和息烽年龄超过55岁的较多，花溪、修文人员配备尚不能满足目前工作需要。
总体上看，我市村级动物防疫人员队伍整体结构不尽合理，年龄老化、素质偏低。从专业结构看：全市1099名村级动物防疫员与兽医专业相关的有587人，其它专业512人；从年龄结构上看：50岁以下的830人，50岁以上的269人；从学历结构看：中专以上的259人，高中113人，初中646人，小学以下的81人。
（二）问卷调查数据分析情况
本次问卷调查，在全市范围发放调查问卷1000份，收回896份，其中有效问卷820份。经过对有效问卷的分析，基本情况如下：
1、从人员结构上看，不尽合理，表现为年龄老化、文化素质较低。在820名被调查对象中，年龄结构上看，年龄在30岁以下的51人、仅占被调查总数的6.22%，而年龄在51—60岁之间的222人、占被调查总数的27.07%，年龄在61岁以上的56人、占6.83%（详见表1）；文化结构上看，大专学历的仅36人、占4.39%，初中以下学历的510人、几乎占被调查总数的62.20%（详见表2）。
表1： 贵阳市村级动物防疫人员年龄结构表
年龄（岁）
30岁以下
31—40岁
41—50岁
51—60岁
61岁以上
人数（名）
51
210
278
222
56
比例（%）
6.22
25.61
33.9
27.07
6.83
表2： 贵阳市村级动物防疫人员学历结构表
文化程度
大专
高中学历（含中专）
初中
小学以下
人数（名）
36
271
444
66
比例（%）
4.39
33.05
54.15
8.05
2、村级动物防疫人员注射工作量大、工作强度高、工作时间长。从问卷调查情况看：防疫户数在500户以上的有329人，占被调查总数的40.12%。在注射量上，春防免疫注射针数5001针以上的就有449人，占调查总数的54.8%；秋防5001针以上的也有431人，占调查总数的52.56%（春、秋防每季平均约45天）。工作时间151以上的172人，占被调查总数的20.97%，其中301天以上的34人，占被调查总数的4.15%（详见表3）。
表3：贵阳市村级动物防疫员从事防疫年工作时间分布表
年工作时间
50天以上
51-100
101-150
151-200
201-300
301天以上
人数（名）
57
310
249
87
51
34
比例（%）
6.95
37.8
30.37
10.61
6.22
4.15
3、工作报酬低且同工不同酬。因各区（市、县）、乡镇、村财力的不同而造成防疫人员收入存在一定差距，甚至存在同工不同酬现象。问卷调查数据表明，村级动防人员年工作收入1000元以下的241人，占调查总数的29.39%,而年收入在4001元以上的只有69人，仅占调查总数的8.41％。
4、部分区（市、县）、乡（镇）基层动物防疫员报酬解决得比较好，如乌当区财政均按统一的标准给每一位防疫员720元/年的补助，下辖各乡（镇）又根据自己的财政能力发放不同的补助，经济实力较强的东凤镇和高新区办事处财政发放1200元/年、人的乡补贴，新堡乡财政补助600元/年、人，财力不强的羊昌、下坝和新场乡财政就没有乡（镇）级财政补贴。有的区（市、县）则没有县级的财政补贴。如，开阳县就没有将基层动物防疫人员补助纳入县级财政，而是由乡镇进行补贴，造成基层动物防疫员补贴差异较大。其中，金中镇防疫员补贴经费的发放是根据注射量的大小进行发放的，最低补贴为2712元/年(包括中央部分)，最高的为16081元/年（该防疫员春秋两季集中免疫期间共负责三个村的免疫，其工作量是其他防疫员的三倍）。
（三）目前已开展工作的情况
按照中央和省的有关要求，我市的动物防疫工作还是做了大量的工作。
一是根据贵州省财政厅、农业厅《关于下达中央财政基层动物防疫工作补助经费的通知》（黔财农[2008]73号）文件精神，为支持基层动物防疫补助资金113万元，补助资金根据各区、县（市）上报的统计局、产业办和兽防站2007全年的动物饲养量、行政村数、防疫员数结合各地财政收入状况，按4：2.5：2：1.5的分配权重比例计算进行了分配。平均保证了2008年每个动物防疫员1000元/人/年。
二是我市每年定期举办3-4次《动物防疫法》、《重大动物疫情应急管理条例》以及相关的配套法律法规和技术规范、专业知识（微生物学基础知识、传染病基础知识、免疫学基础知识等相关基础知识）、技能操作（采血、消毒、免疫接种、临床观察、动物保定、患病动物处理、病料采集等）等培训。今年8月25-26日，还举办了首届“动物防疫、检疫质量安全月”活动，市农业局对彭羽等60名优秀动物检疫员、防疫员进行了表彰对其工作给予了肯定，一定程度上调动了基层动物检疫员、防疫员的工作积极性。
三是根据2009年8月20日贵州省财政厅、农业委员会《关于下达中央财政基层动物防疫工作》文件精神，提出了下拨全市基层动物防疫工作补助经费155万元。
二、国家及省市相关文件精神和要求
近几年，随着社会经济的快速发展，国家对各方面的要求都日趋完善，特别是在关系百姓生活人民健康的一些问题上更加关注。动物防疫工作关系到人民群众的食品安全，其工作标准和要求也日益规范和完善，特别是《中华人民共和国动物防疫法》及省、市相关文件的出台，把动物防疫提高到一个新的高度，各项工作标准更加精细和严格。
2008年以来，中共中央、省委、市委均以当年1号文件对三农问题提出了具体要求，2009年1月《中共中央 国务院 关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发[2009]1号）和《中共贵州省委 贵州省人民政府关于做好2009年农业农村工作的意见》（黔党发[2009]1号）文件中在加快发展畜牧水产规模化标准化健康养殖中明确提出了要加大畜禽水产良种工程实施力度，充实动物防疫体系建设内容，加快推进动物标识及疫病可追溯体系建设，落实村级防疫员补助经费；推进基层农业公共服务机构建设，按照三年内全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控的要求，尽快明确职责、健全队伍、完善机制、保障经费、切实增强服务能力。2008年11月26日中华人民共和国农业部第17号令《乡村兽医管理办法》中第十八条明确提出了县级人民政府兽医主管部门和乡（镇）人民政府应当按照《中华人民共和国动物防疫法》的规定，优先确定乡村兽医为村级动物防疫员。
2008年6月12日贵阳市人民政府办公厅印发了《贵阳市兽医管理体制改革实施方案》（筑府办发[2008]101号），文件中提出了加强基层动物防疫机构建设，根据经营性服务和公益性职能分开的原则，积极推进乡镇畜牧兽医站改革，各区（市、县）在所辖区域每个建制村聘用1名以上防疫员（兼疫情观察员），聘用工作由县级畜牧兽医局会同人事部门组织实施。
这一系列文件和法律法规的相继出台，一方面有利于对我市的动物防疫工作进行指导，另一方面，也对我们的动物防疫工作提出了更高的要求、更严的标准，使我市的动物防疫工作面临前所未有的困难和问题。
三、省内外同行业的相关做法及启示
为进一步了解省内外相关省、市、县同行业的情况，贵阳市政协、市农业局分别组织委员和相关部门人员到辽宁、甘肃、广西、陕西、山西、福建厦门市、重庆綦江县等省市及黔南州、遵义、黔东南州等地区进行了实地考察。从学习考察的情况看，我们感觉外地及本省的其他地（州、市）在基层动物防疫人员队伍建设上有一些比较好的做法和经验，很值得我们借鉴。
启示一：各级财政按比例进行投入是开展好基层动物防疫工作的基础。
作为公益性服务项目，基层动物防疫工作必须要有一定的经费保障，才能使这项工作真正落到实处。从省外考察的情况看，各地都建立了比较完善的财政投入体系，基本上采取分别由中央、省、地、县、乡五级承担，各地比例不一，除中央财政外，有的地方不足部分由市、县各50%比例解决（辽宁）；有的由市、县、乡以1∶1∶1比例承担（宁波、厦门）；有的采取省级财政补贴和地市固定匹配相结合的方式（广西）。
启示二：切实解决后顾之忧是稳定基层动物防疫人员队伍的保障。
从考察情况看，各地都根据自身实际采取了一系列能够解决基层防疫人员报酬、养老等后顾之忧的办法。如，有的与村级动物防疫人员签订了劳动合同和责任状，并将其待遇纳入了财政，根据工作量每人每月补贴300元—2500元不等，有的为村级防疫员购买了人身意外伤害保险。即使是我省的经济发展比较落后的地区，也都将村级防疫人员待遇纳入了县级财政，加上中央下拨部份，每人每月从225元—600元不等，其中瓮安县动物防疫员同时兼职产地检疫协检员，他们的每月的工资是从产地检疫的收费中按照0.5元/头/牛、0.3元/头/猪的标准获得，平均450元/人/月（不包括中央拨付的动物防疫补助专项资金）。都匀市除了按时发放中央拨付的动物防疫补助专项资金外，每年还从市财政拨付经费共34.2万元（人均225元/月），用以解决基层动物防疫员的相关待遇。
启示三：健全和完善相关管理制度、规范操作是加强基层动物防疫员队伍建设的关键。
健全的制度有利于工作的规范。如重庆綦江将防疫员全部纳入公益性事业人员管理，其工作经费和人员报酬、社保、医保等待遇也全部纳入财政预算，县政府对分流人员的养老、失业、医疗等均有妥善处理，为充分调积极性，政府还将收取的动物防检费（包括消毒费）按90%的比例返给乡镇畜牧站用于人员经费、公用等支出。其它事业收入全部留给乡镇兽医站，用于弥补公用经费不足部分。
四、我市农村基层动物防疫人员队伍建设中存在的问题
（一）基层动物防疫机构不健全，村级防疫员队伍不稳定。各区、市（县）均未按要求进行兽医体制改革，县级未设动物疫病预防控制中心和动物卫生监督所，在动物防疫监督执法、检疫和技术服务上主体不明，乡镇畜牧兽医站未单设。迄今为止，没有明确的文件规定村级防疫员应该属于事业编制还是临时聘用。从全国的情况看，少数省、县将其纳入事业管理，大部分为聘用，而我市所有村级防疫员至今无一人签订过劳动合同，即使有聘书的防疫员，也因多年的变制而无人事档案，加上近年的兽医体制改革，使他们成为“无组织”人员，只有在春秋季集中免疫时，才由各乡镇政府召集开展动物的免疫工作，未实行专项管理。其仅有的少量报酬大部分由乡财政开支，只有2、3个区（市、县）由县级财政解决少部分，加上动物防疫工作量逐年增加、时间长（仅每年春秋两季防疫时间就达90天以上）、危险性大、又脏又累、工资待遇低、人身安全无保障及老无所养等，不能解决村级防疫员的后顾之忧，造成防疫队伍不稳定：即春防来，秋防走；今年来，明年走；想来则来，想走就走，并且春、秋季集中免疫时恰逢春播、秋种大忙季节，导致无人防疫现象时有发生。
（二）群众认识不足，强制免疫较难接受。大多数养殖户对疫苗免疫的必要性和重要性认识不足，尤其是农村散养户，不愿意接受强制免疫，加上村级防疫员没有执法资格，对拒不实行强制免疫的养殖户，只能苦口婆心说服，而无法采取强制手段进行强制免疫，从而不能保证国家免疫密度达100%的要求，增加了重大动物疫病传播的风险。大多数养殖场(户)缺乏科学的防疫观念，没有完善的防疫制度，或虽有制度但形同虚设，防疫设施不完善，存在着畜禽养殖档案、免疫档案不记录或记录不规范等问题，给村级防疫员的防疫带来了更大的难度。
（三）补偿机制不健全，免疫质量不能完全达国家要求。村级防疫员在免疫工作中，因畜禽机体差异、环境因素等客观因素影响，被免疫动物会出现免疫反应，甚至导致死亡，虽然2008年1月1日起新修订实施的《中华人民共和国动物防疫法》(以下简称《动物防疫法》)对此已明确规定给予补偿，但由于具体补偿标准和办法尚未出台，各地执行力度不一，财力较差的区（市、县）根本不执行，加大了免疫工作难度。一方面，对于一些重大动物疫病，国家虽有补偿政策，但由于补偿资金与实际价值差距较大，一旦发生疫病补偿不能弥补实际的经济损失，造成发生疫情后部分养殖场(户)不但不能及时向有关部门报告疫情，甚至阻止防疫人员报告，而且会迅速将发病畜禽销售处理，从而加大了疫情传播的风险。另一方面，养殖户误认为是因为注射药物致病，经常与防疫人员发生矛盾冲突，并要求按价赔偿，为此，少数防疫员为避免纠纷就擅自减少疫苗使用剂量、减少免疫种类等，从而导致个别村组免疫质量达不到国家要求。
（四）村级动物防疫员报酬低，工作积极性差。全市1166个行政村，根据养殖数量及保证一村一名动物防疫员的原则，共设有1099名动物防疫人员，中央财政自2008年起人均补助1000元/年左右，但
省、市及区（市、县）财政均未设相应的匹配资金。随着我市动物防疫溯源体系的开展，动物防疫工作的进一步规范，动物防疫工作量的不断增加，防疫人员的工作强度和工作报酬反差将会更大，容易导致部分村级动物防疫人员对动物防疫工作产生消极心态，工作积极性不高，甚至另谋他路。
（五）经费困难，工作开展难度较大。我市采取的是春秋两防集中免疫和常年补免相结合的防疫办法，随着全市农业产业结构的调整，养殖业占农业的比重越来越大，养殖量逐年增加，动物补栏时间由原来的春秋两季变为常年补栏，除春秋两防外，平时的补免工作面广量大，村级防疫员的工资主要来源于春秋两防的临时性补贴，平时的补助主要根据各区（市、县）和乡镇财力发放15-300元/月不等，虽然自2008年以来中央对基层防疫工作下拨了补助经费，平均1000元/人·年，但省、市、区（县、市）均未配套，这与他们的工作量和工作时间不成正比，补免工作难度较大，100%的强制免疫密度也难以保证。
（六）工作条件差，缺乏必要的工作设备，难以保证工作质量。一方面全市所有行政村均未建立村级兽医室，贮藏疫苗和药品的设备、器械和药品等物资都只能由防疫人员私人保存，条件稍好的存放在自家冰箱中，条件不好的则采取水冷方式贮存，不能保证疫苗和药品的有效使用。另一方面，村级防疫员缺乏必要的交通工具，我市乡村特殊的山地地形和养殖户分散居住的特点，使防疫人员只能徒步开展工作，不能及时将携带的疫苗注射完，再加之人员老化、青黄不接，养殖量大，难以保证工作质量和效果。
（七）防疫人员素质低，难以适应现代兽医工作需要。全市1099名村级动物防疫人员中，51岁以上的278人，占总人数的33.9％，甚至有些七十岁以上的老防疫员仍然工作在一线，年龄普遍偏大；初中及以下有510人，占到总人数的62.2%，兽医相关专业人员587名，仅占53.41%，大部分仍为子承父业，防疫人员文化程度偏低，有的老防疫人员连字都不能写，专业素质整体较低，业务技能不高，而防疫工作要求进一步科学化、电子化，现有的防疫人员素质已难以适应当前动物防疫工作需要。
（八）历史遗留问题。调查中，还了解到全市尚有60年代初原人民公社时就从事基层动物防疫工作的民办公助人员近200人，有的还持有人事部门颁发的专业人员聘书和退休文件。1991年撤、并、建时，其关系没有得到理顺，此外部分人员在土地承包到户时未分配土地，故由县级财政补助每人每月15元，加上防疫和行医收费维持生计。目前，因年龄及身体等原因已不能继续从事动物防疫工作，仅有少数仍在从事基层动物防疫工作。这些人过去长期从事基层动物防疫工作，现在年老体衰，又没有生活来源，有的靠子女生活，有的靠接济过日，为此经常到有关部门上访要求解决养老等问题。这些历史遗留问题没有得到解决，在相当程度上影响了现有村级动物防疫人员队伍工作的积极性、稳定性。
五、对策和建议
（一）进一步健全和完善公益性服务机构体系建设的政策机制
村级动物防疫工作属于社会公益性服务性质，其工作开展的好坏相当程度上取决于相应的政策机制的健全和完善。为此，建议市、区（市、县）两级党委、政府要高度重视动物疫病防治工作，并纳入重要议事日程，根据中央和省的1号文件精神，结合贵阳市的实际和农业产业规划，制定可操作性的关于农村动物疫病防治的意见，对基层动物疫病防治的内容、标准、机构、人员、经费等相关内容进行明确；三年内建立健全区(市、县)、乡、村三级动物防疫体系，建立科学、统一、透明、高效的兽医管理体制和意外风险补偿机制，参照参照农业部《乡村兽医管理办法》，优先确定乡村兽医为村级动物防疫员，稳定和强化基层动物防疫队伍；建立健全相关工作和政策机制，落实相关部门责任，保证工作经费，规范相关补贴，使我市的基层动物疫病防治工作能够扎实有效地开展，确保各项防控措施有效落实，畜牧业持续稳定发展，农民养殖收入不断增加，保障人民群众身体健康。
（二）进一步贯彻落实中央精神，加大资金投入，保证防疫人员队伍稳定
认真贯彻落实中共中央、国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发[2009]1号）和中共贵州省委、贵州省人民政府《关于做好2009年农业农村工作的意见》（黔党发[2009]1号）文件精神，高度重视村级防疫员队伍建设，根据国家财政补助标准，参照中央资金标准，由省、市、区（市、县）三级财政按1：1：1的比例进行补贴，并将村级动物防疫员补助纳入各级财政预算，根据防疫工作量的大小，结合产地检疫收费的合理返还，保证每名基层动物防疫员每月补助不少于500元，切实解决其
工作补助、养老保险、医疗保障等待遇问题；结合产地检疫报检点设立，逐步建立村级兽医室，配备必要的交通工具、设施、设备和器械，改善工作条件，确保村级防疫人员能够安心、稳定、有效地开展工作。
（三）建立健全基层动物防疫人员聘用和培训长效机制，不断提高防疫工作能力
首先要抓住当前农口机构改革的契机，建立健全基层动物防疫人员聘用机制，规范选聘程序，对现有人员进行考核清理，对不能胜任的人员不予聘用，对可以聘用的人员签订合同和责任书，可能的情况下，可争取吸收部分大、中专学生加入基层动物防疫队伍，按照分级管理原则，村级动物防疫员应实行县级兽医主管部门与乡镇人民政府双重领导，各负其责。县级兽医主管部门负责考试考核、技术培训、建立档案，会同财政部门开展工作督查、安排落实经费；乡镇人民政府负责选聘、管理、年度考核、及时补充后续力量等工作。其次是要加强对基层动物防疫员的培训，采取各种培训方式对其进行职业道德、法律法规、专业知识和技能操作等各类培训，每年每人不少于两次，逐步建立一支专业水平高、业务技能强、安心基层工作、热心为农服务的基层动物防疫人员队伍。
（四）解决历史遗留问题，彻底解除防疫人员后顾之忧
根据我市实际，对过去曾经从事基层动物防疫工作，现因年老已不能继续工作的人员，建议由各区（市、县）根据各自的实际，参照“三社”（铁联社、缝纫社、木联社）人员解决办法或一次性结清等方式给予一定补助，使其晚年生活能有一个基本的保障，以彻底解除防疫人员的后顾之忧。
（五）加大动物防疫法律法规宣传力度，提高养殖人员的接受能力
采用发放资料、广播宣传、教育培训等各种方式向养殖场（户）开展广泛深入的普法宣传，使他们转变防疫观念，自觉接受和积极配合防疫，主动参与防疫；加大对从事动物及动物产品加工、经营和运输人员的宣传教育力度， 使其按照法律法规的规定积极参与和支持动物疫病防治工作， 控制疫病发生，保证畜牧业的健康发展。
