罗马共和国是上古时代的奴隶制国家，自从公元前509年脱离王政时期，进入共和国时期以来，频繁发生内争和外斗。贵族阶级从一开始就独揽大权，仗势压迫剥削平民和奴隶。平民阶级不堪长期忍受这种极端不平等的境遇，围绕着担任官职和分享国有土地等问题多次掀起政治斗争，逐渐争得了设立保民官和废除债务奴隶等权利，通过了法案，对贵族富人占有国有地的数量加以限制。
罗马国家经常对外进行战争。罗马军队凭藉它的坚甲利兵，在公元前的三世纪初统一了意大利半岛。接着又大张挞伐，历经一百多年的海外战争，逐次征服了地中海沿岸各国。公元前二世纪中叶罗马灭了它的劲敌迦太基，成为地中海地区的霸主。
在罗马统一意大利半岛和向外扩张的过程中，攫取来的大片土地都落到大奴隶主手中；战争中俘获的士兵和征服的平民被变卖为奴，使奴隶的人数剧增。在此基础上大庄园制很快发展起来。小土地所有者根本无法与之竞争，纷纷破产，丧失土地。最后沦为游民。而大地主乘机进一步兼并，加快了大庄园制的发展。
随着越来越多的小农破产没落，自由农民的数量锐减，最后廖廖无几。丧失生产手段的农民大量拥入罗马等大城市中，依靠国家救济或富豪施舍度日。他们养成了怠惰的习性，游手好闲，形成了游民无产者阶层。最多时罗马街头竟麇集了三十余万这样的流浪人群，这还不包括他们的眷属。
罗马本是以小农立国的。现在进入了大规模使用奴隶的古典奴隶制阶段，这一变化给国家带来了厄运。罗马法律规定拥有耕地的自由农民才有资格当兵，小农阶层的日趋消失使军队的兵源告竭。罗马大肆扩张的结果，使贵族阶级耽于享乐，醉生梦死，不知共和国末日之将至。公元前137年，意大利南部的粮仓西西里爆发了声势浩大的奴隶起义，粮食价格腾贵，下层平民怨声载道。西西里起义后不久，罗马爆发了平民争取土地的社会运动。
西西里的奴隶起义震动了罗马统治阶级。土地集中和农民的破产给罗马造成新的社会问题，而更直接的是影响了罗马的兵源。随着罗马连年的对外作战和共和国领土的空前扩大，势必要求有更多的军队去出征、去驻守。然而事实上，丧失土地、沦为赤贫的公民却越来越多，而“无产者”按例是不服兵役的。这就造成一个矛盾：当罗马急需兵源来扩充其军团时，有条件入伍的人数却日渐减少，这是关系到保持罗马国家实力的大问题。
平民的不满与积愤酝酿着他们与贵族的斗争进入了一个新的回合。但是贵族中也有少数关心民生的有识之士，他们同情贫民的遭遇，充分意识到共和国面临危机，极力要挽救它的危亡。时势造英雄，当此国家危急之秋，两位杰出人物代表平民的利益，起而领导了罗马史上一场轰轰烈烈的改革运动。
提比留·格拉古（提贝里乌斯·塞姆普罗尼乌斯·格拉古，提比略·森普罗尼厄斯·格拉古，提比略·格拉古）出身于名门贵族，受过良好教育并长于演说，如同一般的罗马贵族青年那样，提比略?格拉古最初以入军中服役来开始他的政治生涯。公元前147到146年，提比略随同他的姊丈兼表兄小西庇阿（小斯奇庇奥）远征非洲。他是一个战功卓著的下级军官，在摧毁罗马的大敌迦太基的最后一战中，身先士卒，登上迦太基城楼。公元前137年他任财政官职，转战西班牙。在从都城出发的征途中，提比略目睹了农田里尽是大批奴隶在耕作，几乎看不到一个从事农活的自由民。他意识到自耕农的没落，内心十分感慨。在与西班牙部族人的交战中，罗马军团兵力不足，得不到补充，这种情况使提比略十分惊愕和忧虑。他以自己的正直和家族的信誉担保，与当地部族人订立了休战协定，从而挽救了一支罗马军队遭到覆灭的命运。但是在小西庇阿的执意坚持下，元老院废除了这个庄严的协定。提比略对这种背信弃义的行为很气愤，从此疏远了西庇阿家族，加入了与贵族元老派对峙的民主派。以同情人民和拥护改革而在平民中间享有良好声誉。
公元前134年，罗马城内要求土地改革的运动高涨起来，大街小巷、柱廊庙墙和碑石上写满了文告，呼吁提比留出来“为穷人恢复公地”。在平民的拥戴下，提比留在改革派的支持和平民的拥戴上，挺身而出竞选公元前133年的保民官，顺利当选而于公元前134年12月10日就任。就任后，他以公元前367年李锡尼——绥克斯都法为蓝本提出了土地改革法案。
法案规定，（1）任何人占有土地不得超过五百犹格，另外，他的儿子中长子和次子可以各占二百五十犹格，从而限定每家占有公有地的总数不得超过一千犹格。凡超过规定数量的土地一律收归国有。收回的土地如果已经过改良或建有房屋，则按合理价格由国家给予补偿。
（2）收回的土地划分为每块三十犹格的份地分给无地公民。
（3）为防止兼并，法案还规定，公民分得的土地必须世案，提比留·格拉古提议由公民大会选出三人委员会，具体处理有关收回和分配土地的一切事务。
（4）将帕加马国库的钱分给得到一块土地的公民，帮助他们购置设备和开垦农场之用。
提比留效法百年前弗拉米尼的先例，事先不征询元老院意见，而将法案径交平民大会(ConciliumPlebis)。为了争取法案通过，提比留在平民大会上发表了诚挚动人的演说：“漫游在意大利的野兽，个个都还有洞穴藏身；但是为意大利奋身作战不惜一死的人，却除了空气阳光而外一无所有。他们无家无室，携妻挈子到处流浪。那些身为统帅的人，鼓动士兵为保卫祖宗的坟墓和祭祠而战，这句话不过是说谎。因为在士兵中，没有一个人有世代相传的祭坛，在如此众多的罗马人中，没有一个人有祖先的茔穴。他们在作战时出生入死，都只为了保全别人的豪华享乐。他们虽然被称为世界的主人，但是没有一寸自己的土地。”这些动人心弦、感人肺腑的言论，深合民意，民众齐声拥护土地法。
提比留土地法本来是一项革除贪暴，纠正弊端的法案。但是，不论其内容或实施方式都是异常温和、委曲求全的。它对于兼并公地犯法自肥的贵族，既不惩办也不课罚，反而偿付地价，其实施方案则完全是在合法范围内以和平手段进行。即使如此，它仍然遭到贵族地主特别是元老院保守势力的仇视和反对。
他们先是造谣惑众，说提比留的目的是制造国家混乱，继而拉拢提比留的同僚保民官奥克塔维乌斯，唆使他运用否决权阻止法案通过。奥克塔维乌斯本是提比留之友，但他本人占有大片公地，既重私利，又经不起权贵利诱，终于不顾民心向背和提比留的再三劝告，行使了否决权，致使公民大会被迫休会。
反对派的破坏和人民的拥护都推动提比留采取激烈和坚决的措施，即命令地主无偿交出违法超占的土地。同时，颁布法令：在法案表决前禁止所有行政长官处理公务，封闭国库所在地的萨杜尔努斯神殿，从而停止了国家机构的正常活动。
但是，到此地步，提比留仍然对反对派存有幻想，他以从自己的财产中拨付地价以弥补奥克塔维乌斯的个人损失为条件，请求奥克塔维乌斯不再坚持反对，并且在自己一方人多势众足以压服对方的情况下，仍然在表决前把问题提交元老院裁决。只是在所有这些均遭拒绝后，提比留才毅然召集公民大会，提出违反人民利益的保民官能否继续任职的问题，并付诸表决。在表决进行中，提比留仍当众力劝奥克塔维乌斯，只是在他执迷不悟的情况下才继续表决，结果一致罢黜奥克塔维乌斯，并通过土地法。同时，选出提比留本人、他的岳父阿庇乌斯?克劳狄乌斯和他的弟弟盖乌斯组成三个委员会。
土地分配开始在意大利各地，主要是在中部和南部亚平宁山脉的边沿地区进行。但是，法案的实施困难重重，一则因为土地分配本身的复杂性：公地情况年久失查，地主们化公为私多方隐瞒；一部分农民无力置备工具、种籽等生产资料，即使分得土地也实同无有。更主要的是，以大祭司长纳西卡（曾任公元138年执政官）为首的反对派多方作梗，从中破坏。他们拒绝批准给予提比留必要的经费，利用无赖之徒指控提比留废黜奥克塔维乌斯是对保民官神圣权利的侵犯。这些都使改革派面临着严峻的考验。
公元前133年夏，帕加马国王阿塔洛斯三世遗嘱将其王国赠给罗马。提比留提出法案主张把阿塔洛斯的金库作为贫穷农民的补助资金，同时将帕加马城的处理权交给公民大会。这当然是对一向主持外事和财政的元老院权威的挑战。反对派乃造谣滋事，说帕加马给提比留带来了阿塔洛斯国王的紫袍和冕旒，诬称提比留有称王的野心。这种破坏，有使土地改革半途而废的危险。
提比留不甘示弱，决定竞选连任下一年度保民官，同时提出缩短兵役期限，授予人民对法官判决提出上诉之权，以及在当时只有元老才能充任的法官之外增加同等数目的骑士阶层出身的法官等一系列新的法案。其主旨显然在于削弱元老院特权和扩大改革派阵地。但旧法尚难彻底实行，新法的推行更加无望。
问题的关键，在于提比留能否连任保民官。但是公元前180年颁布的维里乌斯法规定同一人两次担任高级长民，必须有一间隔时期，即不得连续两年选举同一人担任高级长官，虽然在实际上高级长官未满间隔期即再度当选者不乏其例，而且保民官是否包括于高级长官的范围之内也并不明确。但反对派仍然在选举前夕以连任保民官出乎常规为借口，大造提比留欲施暴政的舆论，并暗中策划寻衅肇事。
与此同时，城市平民的改革积极性由于提比留扩大了改革的范围而有所降低，农民由于忙于收获而无暇入城开会，形势发生了对提比留不利的变化。选举日当天，民众集会于卡皮托里乌姆山丘广场准备开会，反对派混入人群造成纷扰，以致会议中断。次日，民人在原地集会，元老院也聚会于卡皮托里乌姆山丘的忠诚女神庙。纳西卡企图胁迫执政官斯凯沃拉杀死提比留，遭到拒绝，便决定亲自动手。当反对派蓄谋动武的消息传给提比留时，他想转告给民众，但因人声嘈杂无法言传，便以手指头示意危险临头。反对派竟把提比留的手势曲解为要求王冠，并立即报告元老院。纳西卡当即跳起，狂呼：“凡要挽救祖国的人跟我来”的口号，率领一群元老、门客、家奴冲入会场，操起板凳腿等做武器，动起武来。经过一场混战，提比留及其拥护者三百余人均遭残杀，尸体都被抛入台伯河。
事后，反对派不顾提比留的弟弟盖约·格拉古（盖乌斯·格拉古）领回死难者遗体的要求，竟在夜间把提比留与其余死难者的的尸体投入台伯河。同时，在波庇里乌斯（132年执政官）的主持下大肆迫害改革派，或放逐或处死。狄奥芬涅斯被杀。一些人甚至被关在放进毒蛇的笼子里折磨致死。布洛西乌斯逃到小亚细亚并参加了阿里斯东尼克起义。
提比略死后，贵族派元老不敢公然废除提比略通过的土地法。元老院对此发生了争议，保持土地法的主张占了上风，元老院建立土地委员会继续活动。当时提比留的弟弟盖约·格拉古（盖乌斯·格拉古）作为该委员会的成员年仅22岁，他和民主派一起反对纳西卡。纳西卡为了保全性命，不得不离开意大利前往亚洲，从此没有再回罗马。贵族派在公元前132年设立了一个政治法庭，迫害了许多地位较低的格拉古追随者。
与此同时，西庇阿·伊米利亚努斯刚从西班牙回到国内，立即卷入了政治斗争。贵族派元老把他奉为领袖，公众却开始唾弃和憎恶这个人物，人们把怒气发泄在他身上，时常可以听到人群中对着小西庇阿发出打倒暴君的口号。民众大会的论坛和元老院里暴力冲突不断。某天，小西庇阿被发现僵毙在床上，没有理由可说他不像是被暗杀的。
民主派与贵族派的政治斗争仍在继续。由于年久日深，很难分清哪些是被占用的国有地，这成了贵族派元老阻碍三人委员会工作的藉口，公元前129年元老院解散了委员会，土地法被束之高阁，重新分配土地的工作也停顿下来了。
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