构建调解与执行相衔接的工作机制

◇     朱建朝 姜金良

来源：人民法院报2012年6月13日

 

 在调解的司法政策导向上，从“能调则调，当判则判，调判结合”到“调解优先、调判结合”不单是一种制度上的飞跃，更是法院对调解认识不断提高的连续过程。当下，各法院调解结案率似乎一路攀升，尽管调解率等量化标准可以反映出调解的运行实际，但不应对其绝对化和简单化。调解既非是万能的，也不是完美无瑕的，而是具有比较优势，在强调调解作为东方经验的法治本土资源的同时，也应注重调解的运作模式和适用边界。

 

一、调解的优势性功能分析

 

    调解是第三人居中规劝和引导，双方自愿达成协议，解决纠纷的方式。从当事人的角度，调解有利于减轻诉累，为纠纷当事人提供了低成本的解纷程序，使当事人可以通过非正式的、灵活的程序寻求更符合情理的个别正义。从审理期限的时间成本到庭审律师费用的经济成本，再到长期拖延投入的情感焦虑，调解与庭审判决相比都具有不可替代的低成本优势。在维护社会关系的修复与和谐方面，调解是建立在相互尊重和理解基础上的商谈，而不是像判决般用正式的法律规范去支配或压倒一方，可以获得双赢的效果。

 

    司法政策中将调解作为结案的首选方式进行推广，在诉讼爆炸导致司法资源紧张的情况下，可以实现小额标的、法律关系简单的案件快立快结，表现出良好的司法效率，也可以在调解中化解矛盾，避免进入执行程序，实现案件分流，减轻执行压力。

 

二、调解案件进入执行程序的“双高”现象

 

    调解作为双方基于自愿的基础达成的合意，是双方自由处分权利的表现，既是双方合意的最大化，也是双方利益的最大化，当事人能够自觉履行，而不致因调解引起再审、执行等二次纠纷处理方式，应该作为纠纷解决的最终方案。司法政策也正是基于一定效果预期才按照调解的方向进行引导。但法院的调解率在不断提升的同时，有些纠纷通过调解解决的实效性似乎并没有明显地改善，出现了调解案件进入执行程序畸高的负面效应，背离了当初案件分流、减轻负累的制度初衷，加剧了执行难，损害了司法权威。

 

    调解案件进入执行程序表现为“双高”现象，一方面表现为调解结案案件数占整个执行案件数量的比例过高，相关调研的数据显示有些法院调解结案又进入执行程序的案件约占整个执行案件的40％以上。另一方面，调解结案的案件申请执行率过高，很多地方的调解案件进入执行程序的占30%以上，甚至申请执行率已经基本和判决案件持平。调解案件进入执行程序率的高低可以检验调解化解纠纷的效果，调解案件进入执行程序的“双高”现象，反映出双方调解合意的贫困化，调解制度中“案结事了”司法功能出现弱化趋势。

 

三、“双高”现象的原因解读

 

    调解结案案件并没有按照预想的案结事了，权利的自动实现反而受到阻碍从而进入了执行程序。对调解反悔的这种现象，直接反映出调解双方合意当初达成的无效，归其原因，一方面是当事人利益博弈后的理性选择，一方面是权利人基于信息不充分、胜诉不完全确信情况下的选择。有些义务人在履行能力不足的情形下接受案件调解结案，通过约定履行期限等内容，可以获取一定的主动权，尤其是法人企业通过调解可以避免因败诉而引起的声誉受损。也不排除有些义务人采取恶意调解的方式，采取能拖则拖、能躲则躲的态度，并且企图通过在执行阶段的执行和解中进行新一轮利益博弈，让对方再次让步，以获得更大的利益。当事人在调解过程中不良动机的存在为今后案件的执行难埋下了隐患，调解成了义务人规避判决、规避执行、减轻自己法律责任的一种手段。

 

    法官首选调解结案的方式，也是司法政策驱动下的有意向性引导。最高人民法院将“加强诉讼调解工作，提高诉讼调解结案率”作为落实司法为民的重要举措进行布置，很多法院对调解过度推崇，在审判质效管理中预先设定硬性的调解率，调解率的高低成为法官业绩评比的重点指标，直接与个人业绩挂钩，法官为迎合审判管理中司法业绩评比，将调解作为结案的首要方式，甚至出现了强制调解的趋势。强制调解表现在程序性和实体性上，程序上表现为先行调解和调解程序前置，当事人向法院提起纠纷解决申请，很多法院在立案之前即进行调解，经法院调解后才能进行诉讼。在权利义务实体内容上，强制调解表现为法官利用直接和间接的资源对不同意调解的一方进行强制性劝说调解，使其接受调解书的内容。

 

  如果当事人在久调不决的情况下接受了调解，加之有些义务人虚假调解，权利人申请执行就往往显得迫不及待了。

 

四、理性与回归：关于调解制度的合理定位

 

    对于调解中出现的“双高”现象，并不代表调解制度的自身缺陷，而是人为因素导致的制度变异，因此理性地对待调解率、构建调解与执行相衔接的工作机制，从而促使调解案件进入强制执行的比例回归正常状态，便有重要的实践价值。

 

   （一）司法理念合理定位

 

    调解制度自始至终都应该是当事人的理性选择和对司法政策的主动回应，对实体权利的自由处分，既没有背离公平正义的法律价值，也有利于实现纠纷定分止争的化解目标。

 

    但是对调解也不可以绝对化和泛化适用，调解优先的理念并不是过度追求高调解率。人为追求高调解率、零判决是对调解理念的误读，对调解功能的扩大化认识，是基于调解万能化的幻想上，不尊重司法规律的实践误导。因此在调解的应用上要特别警惕从一个极端走向另一个极端，一味地强调调解的重要性，不适当地夸大调解的优越性和作用，从而片面追求调解结案率，把调解这种解决纠纷的手段倒置成为目的。对于调解功能和价值的正确认识，是对调解纳入正常轨道，回归理性的前提性认知。

 

    (二）司法考核规则设定

 

    绩效考评的主要目的在于支持战略规划和目标，优化资源配置。因此在考核体系中尊重审判规律、科学设置质效考核指标才能发挥调解的正常功能。

 

    一是取消事先预设的硬性调解率要求。司法政策的对象是针对法官，司法政策纠正了法官忽视、弱化调解的偏向，民事纠纷处理首先需要以当事人的利益为重，调解政策需要法官加以引导，并不必然引起当事人的遵守。因此设置过高调解率硬性指标，对当事人调执调解既违背当事人意愿，也违反了司法政策的基本原理。

 

    二是在注重调解率的同时注重当庭履行率和自动履行率。由于在过度强调“审执分立”考评体系下，调解协议一旦达成，即意味着审判法官的工作已经完成，审判法官对当事人权利的实现关注程度不够。纠纷解决的效果并不是通过单一的数据和方式能够直观反映出来的，对于调解案件的考核，调解协议的达成仅是调解的一段而非全部。因此，在目前的案件质效考核中既要注重调解率的高低，同时也要注重调解案件的自动履行情况。

 

   （三）司法制度修改完善

 

    实行担保调解法，权利人与义务人在不违反法律规定的前提下，约定由义务人提供相应的保证履约的财物或人进行担保。这就意味着，当义务人不履行调解协议时，权利人可以担保财产的价值获得优先受偿，或者通过担保人的财产来获得清偿，从而为最大限度地保护权利人的合法权益提供了制度方面的保障。

 

    加强制裁力度，将拒不履行调解书的行为纳入到刑法规制范围之内，按照目前的惩罚措施，拒不执行判决、裁定罪的适用范围并不包括拒绝适用调解书的情形，调解过程中一般是权利人部分地放弃自己的合法权利，对于不能自动履行、拒不履行的案件，实质上比判决的拒不履行社会危害性更大，从法律的规制目的上，判决和裁定代表了法律的权威，拒不履行也妨害了司法权威与司法秩序，因此建议通过立法将上述行为纳入到刑法调整范畴。

 

    本文所提出的冷峻事实，不是对调解制度的全盘否定，而是在于理性的提醒，中国的调解研究必须面对制度的现代性挑战和实践中展现的具体形态。对于调解制度的践行，按照司法规律要求，将理念、制度、规则合理设定，在司法理念上澄清认识误区，调解既没有颠覆程序规则的危险，也不应盲目追求调解率，将其作为和谐司法的唯一表征。在司法制度上进行立法完善，设立调解案件的担保机制并加强拒不履行的制裁力度，将调解的刚性与灵活相结合，才有利于发挥调解的功能性优势。

 

  （作者单位：江苏省扬州市中级人民法院）