橙县 (Orange County) 位于美国加利福尼亚州南部，面积2455平方公里，人口301万人(2010年)，是加州人口第三多的县。2013年，橙县居民人均收入5.5万美元，家庭中位数收入8.4万美元。这无论是在加州地区，还是在全美国都属于偏上的收入水平。但就是这样一个人口众多、相对富裕的地区，在上世纪90年代初期，却因为政府资金管理不善而陷入财政危机。危机迫使橙县进行艰苦的调整(如裁减政府职员、增税等)；与此同时，橙县采取了一系列措施来完善其财政资金管理制度，具体如，加强对政府基金运营管理的监督、为政府基金资金池任命所有者代表、不再接受外部资金委托开展投资活动等。引入战略性财务规划就是上述努力的一部分。
最初编制战略性财务规划的目的，是提高财政透明度，以更好地在政府支出与收入之间维持平衡、确保财政稳健运行。经过一段时间的发展，战略性财务规划已发展成为橙县政府的中期支出规划。
目前，橙县的战略性财务规划主要报告如下内容：(1)经济预测。经济运行状况是财政运行的最主要外部环境，准确把握县域经济发展趋势是准确预测县域财政收入变化的重要依托，也为县政府确定支出政策的重要依据。因此，战略性财务规划报告把经济预测放在最靠前的位置。(2)政府收入预测。根据对经济运行状况（如经济增长、居民收入、社会零售额和房价变动等）的预测，测算未来五年内县政府主要收入来源(如房产税、销售税、所得税等)的变动趋势，预测县政府一般性收入的发展态势。(3)战略性财务规划概览。概览提供未来5年内政府收入与支出对照表，使读者能够快速了解财政收支结余(赤字)的变化情况。(4)储备政策。阐明不同类别项目支出资金储备的变动情况，保证各项事业得以顺利、有序地展开。(5)资本更新政策。对固定资产维护、设备更新、资本性投资等项支出做出规划和描述。(6)战略优先顺序。对重要项目支出明确优先顺序，在财力可及的前提下保障项目有序推进。
橙县的战略性财务规划报告详细介绍了其确定支出优先顺序的决策过程：首先，把各部门提出的重要支出项目简化为标准化的表格，表格覆盖了政府高层决策所需要的主要信息，如项目所在领域、项目涉及政府部门、项目何时被列入部门优先支出、对项目的简短描述、实施项目是否会带来政府雇员增加、项目支出的性质(法定支出还是自主性支出)、项目支出的持续性(一次性支出还是持续性支出)等。然后，这些表格被提交给政府高层会议进行讨论。先是小组讨论，由相关部门首脑组成的小组会议对同类项目进行讨论，根据成本显著性、社区关注度、项目重要性以及项目结果等确定项目在同类项目中的优先顺序。小组会议后，各小组会推举一名代表，就项目排序情况向高层会议做出简要说明。再后来，则是各部门首脑对所有项目的优先顺序进行投票。每个部门首脑拥有5张选票，用来支持自己认为最需要优先支持的项目。最后，根据各个项目得票的多少，决定项目的优先顺序。
战略性财务规划按职能分类列出了今后5年的优先支出项目，对每一个项目都用简洁的语言予以说明：项目起始时间、资金需求和资金来源状况，项目是否需要新增政府雇员等。这样，战略性财务规划就把政府主要活动和政府财力有机衔接了起来。借助战略性财务规划，读者可以很直观地了解到：在未来5年时间里，橙县政府到底有多少钱，准备做哪些事，财政收支平衡如何变化，财政运行是否可持续，等等。需要指出的是，一些支出项目即便列入了战略性财务规划，也不必然意味着获得了资金保障。由于宏观经济运行存在不确定性，战略性财务规划的收入预测难免会偏离实际。当收入实际增长明显低于预测水平时，有些项目支出很可能会推后执行，甚至会被取消。
战略性财务规划为编制年度预算提供了重要的支撑。在此基础上，橙县编制并发布年度预算。橙县的年度预算报告遵循了有关财政透明的基本行为准则，从阐明政府职能切入，按照政府职责——行动计划——财力保障的逻辑布局。为了方便公众阅读，预算报告被分为两部分：年度预算介绍和详细的项目支出。在年度预算介绍部分，首先介绍政府组织架构和现任领导团队、政府施政目标和重要战略。例如，橙县政府的使命是“通过提供优良、高效的地区性公共服务，使橙县在当下乃至今后都成为居民生活、工作和娱乐的安全、健康和充实之地”。在此基础上，执政团队从商业价值和文化价值两个维度提出了政府行为准则。从商业价值维度看，应当“尽力成为高质量政府机构的样板，通过向社区提供服务，展现卓越性、领导力、管理性和创新性”；从文化价值维度看，则“致力于创造一个积极的、以服务为导向的文化”。然后，介绍预算编制的基础，具体包括：宏观经济形势、州预算和法令的新变化，确定收入预测和支出政策的主要依据，以及最新出版的中期财政规划。再然后，是编制年度预算的原则、年度预算概览(如收入总量及来源、按职能分类的预算拨款额等)，以及年度预算要点(主要是对项目支出做一简单介绍)。
在后续的项目说明中，年度预算报告会按职能分类分别介绍政府在相关领域的使命、战略目标、关键的产出指标、年度目标计划；在描述相关领域政府架构、描绘政府雇员变化发展趋势的基础上，申明政府行动的优先顺序，明确预算要点，明确预算基本支出基数的变化，给出该领域各独立预算单位的预算收支表。在基本职能分类之下是项目说明，也是大体雷同的架构，介绍项目的目标、关键产出指标，年度工作目标，关键性的发展趋势以及项目的收支预算等。就这样，借助年度预算报告和战略性财务规划，读者可以对政府预算有一个自上而下的大体把握。
从上我们可以看出，战略性财务规划提高了橙县政府支出的前瞻性，而年度预算又借助财力约束倒逼橙县政府完善规划和政策。年度预算与中期财务规划的衔接，有力地推动了政府工作的透明化、法制化和程序化。从某种意义上讲，也促使政府工作趋于更加常态化：没有了忽东忽西的政策调整，没有了眼花缭乱的宣传口号，没有了大张旗鼓的政治动员。但就在平平淡淡之中，企业和市民有了稳定的预期，消费和投资行为更加理性务实，经济社会发展也更加扎实稳健。
当前，全国上下都在热议经济运行向“新常态”过渡。要实现新常态，需要发挥市场在资源配置中的决定性作用。而市场作用的充分发挥又离不开稳定的、可预期的外部环境，为此，需要改变我国长期存在的计划与财政“两张皮”的局面，改变政府规划调整频繁、政策朝令夕改、微观干预过多的局面。在这方面，橙县的做法无疑为我们提供了借鉴。
（作者单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部）
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