今年年初，民航局出台了《民航局关于创新“干支通，全网联”服务模式实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》将贯彻落实新时期民航“一二三三四”总体工作思路，以“十四五”规划为牵引，以智慧民航建设为主线，持续优化航线网络建设，不断满足国家战略、人民出行、经济社会发展等目标要求，进一步释放国内潜在市场需求，提升基础网服务能力，加快打造保障有力、人民满意、竞争力强的国内航空运输服务体系，为新时代民航强国建设提供有力支撑。
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出台背景
多年来，民航局积极践行“人民航空为人民”，坚持改革创新、强化协同联动，通过开展国内中转旅客跨航司行李直挂服务试点，推动企业优化流程、搭建信息平台、建立协同机制等进一步改善中转服务，鼓励航空公司、机场等打造个性化、特色化、多元化的中转产品，如昆明机场“易畅转”和长沙机场“经长飞”，杭州机场的近机位“门到门”中转和特殊旅客中转“代跑腿”等，中转业务初步形成规模；同时持续加大在航线航班、机队运力、时刻资源等方面的政策支持，提升偏远与交通不便地区的航空出行保障，逐步完善以航线网络为核心的航空运输服务体系。以支线航空为例，截至2021年底，我国境内支线机场总数达到176个，占全国运输机场的70.4%，约75%的支线机场分布在中西部地区。2021年，支线机场 共完成旅客吞吐量7638.2万人次、起降架次228.3万架次，分别较2020年增长18.5%、15.1%，分别达到行业平均水平的3.1倍、1.9倍，在全国总量中的占比分别为8.4%、23.4%，总体而言，随着基础设施、航线航班等资源的逐步增加，中西部地区的航空服务水平得以优化和提升，为实现民航高质量发展、促进区域经济发展提供了重要支撑。
尽管国内航空运输市场发展取得了一些成效，但对于多领域民航强国和智慧民航建设而言，当前国内航线网络布局、机场互联互通以及推进中转便利化等方面仍存在以下问题：
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一是布局仍需完善。尽管目前已建成的支线和通航短途运输机场在促进地方经济发展、应急救灾、国防等方面发挥了重要作用，但与人民群众需求和地方经济社会发展需要相比，中西部地区支线机场布局仍有较大完善空间。二是运力严重不足。2020年，我国支线机队规模达到202架，仅占全部运输飞机总数的5.2%，且支线机队增速远低于同期支线机场旅客吞吐量年均增速；目前仅南航、天津航、幸福航、成都航、华夏航、多彩航等少数几家航空公司拥有支线飞机并保持运营。三是时刻等资源紧张。支线航线多为枢纽机场与支线机场相连的形式，虽然近年来航班时刻配置政策针对支线机场发展给予了一定扶持，如在枢纽机场增加基本航空服务时刻等，但在实际运行中支线机场仍不同程度受到相关枢纽机场时刻资源不足、“控总量”指标等制约。四是网络结构不合理。2019年，全国仍有87个支线机场的通航城市数量不足10个，其中有46个支线机场日均航班量不足2班，这些机场通达率偏低且普遍位于中西部；干干、干支、支支、通航短途运输的航线条数分别占航线总量的43.4%、51.4%、3.8%、1.4%，干支、支支机场间联通率仅为14.6%、0.5%，远低于干线机场间54.4%的联通率，83个A类通用机场中，仅有19个开辟了短途运输航线；三四线城市之间通达时间约是省会级与副省级城市间的2.5-3.0倍。
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对航空公司而言，大型航空公司自身航线网络较为发达，更倾向于引导旅客选择直飞或者在本航司中转，不会过多考虑旅客的时间和金钱成本，即使有更高效的跨航司中转拼接机会，也不会主动推荐给旅客；而中、小规模的航空公司则倾向于将此视为合作共赢，参与积极性更高。对机场而言，大型机场更加注重中转服务对其枢纽地位提升、旅客人流汇聚的促进作用，因而主动性更高；而中小机场则因担心投入大、周期长、见效慢而存在诸多顾虑。对旅客而言，普遍对中转航班的认可度不高，一提到中转航班首先想到的是很多的不确定性、很多的顾虑，比如中转产品单一、中转等候时间长、反复存取行李、重复安检，尤其是遇到航班延误造成衔接不畅或行李破损等问题时体验不佳，导致了旅客对中转航班较为排斥。
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由于中转服务涉及到不同航司和机场在航线资源、服务流程、地面保障、处置规范等诸多方面的对接，行业内尚未就此形成统一的标准，特别是通航短途运输与运输航空在航班计划、客票销售、客舱服务等方面存在较大差异。一是通航短途运输旅客信息难以进入旅客订座系统（俗称“黑屏”），二是通航短途运输旅客不能托运行李，只能携带8公斤以内的随身行李，三是通航短途运输旅客在运输机场换乘航班时，需再次安检，四是通航短途运输售票班次因自身原因取消或者长时间延误对旅客食宿保障等与运输航空存在一定差异，导致中转旅客乘机体验感不佳，也制约了民航比较优势的提升。
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在旅客体验中转过程中，部分企业通过联合OTA、中航信等，可提前获取中转旅客信息，但也只能掌握局部信息；部分企业如春秋航空、九元航空等自行开发离港系统，无法与其他系统联通；个别企业靠微信群传递旅客信息，导致无法获得完整的中转旅客信息。针对未签署协议的跨航司中转行李由于信息获取存在困难，因此需工作人员逐一扫描才能完成中转行李识别，人力投入高。同时，出港航班中转柜台目前存在系统间开放时间限制，亟待打通。此外，由于缺乏通用的信息系统支持，一旦发生航班延误，难以对中转旅客提供针对性的保障方案，无法及时为旅客提供后续航段的退改签服务。
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实施意义
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我国国土面积广大、地形复杂多样，且地区之间经济、文化、交通等方面存在较大差异。由于航空运输在速度、安全等方面具有明显的比较优势，因此实施“基本航空服务计划”，可以改善当地出行条件、促进文化交流和资源开发，推动区域经济发展，同时“基本航空服务计划” 也是创新“干支通，全网联”服务模式的出发点，作为民航全面深化改革，实施宏观调控，解决市场失灵的重要举措，其目标是保障偏远地区居民基本出行需求和权利，使其融入全国综合交通运输体系，共享社会发展成果。2021年，全行业新增航空人口3563万，其中有53%来源自二三四线城市，这也印证了创新“干支通，全网联”服务模式大有可为。
“十四五”时期我国旅客运输量将超过9亿人次，运输机场数量将达270个以上，航空公司运力保障和空管部门运行保障将持续增强，民航将成为大众化、普及化的交通出行方式。但就目前而言，我国年人均乘机不足0.5次，低于世界平均水平的0.87人次，更是远低于美国的2.48人次，我国人民的航空出行需要还远未得到满足，民航供给的不平衡不充分表现的尤为突出。多年来，由于中转服务产品不足、衔接效率不高、旅客体验不佳等因素，旅客视中转为畏途，极大限制了出行意愿。而空域、时刻资源难以短时间大幅度提升的窘境，又严重制约了机场间开辟更多的直达航线。这就意味着民航需要服务的人群越来越多，我们要积极推进中转服务便利化，打造无缝衔接的“干支通，全网联”的航空服务网络，提升旅客出行意愿、激发航空市场潜力，让更多人能够享受民航服务，满足三四线城市居民出行，助力区域协同和乡村振兴战略。
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当前，我国民航迈上了从单一航空运输强国向多领域民航强国跨越的新征程，这是中国民航发展新的历史方位，也是民航“十四五”规划的基准起点。站在这一民航强国建设转段升阶的关键时期，必须着力巩固航空运输强国地位，重点聚焦行业在网络结构、运行效率、经营品质、综合保障能力等方面的不足，持续强化运输航空领域各基本特征的成熟度。特别是支线和通航短途运输机场，作为“干支通、全网联”航空运输体系建设的重要组成部分，也是激发国内航空需求的基本盘，在发展过程中仍面临着关键资源配置不足、行业主体认识不一、服务标准执行不一、信息服务联通不足等亟需解决的瓶颈与短板。
“十四五”时期随着人们生活水平的提高，中高收入群体规模不断扩大，消费结构升级趋势明显，人民群众对航空服务的需求更加多样化和个性化，对全流程、高品质的航空服务有了更新的期待。为此，我们要把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，改变目前服务产品单一化、同质化等问题，统筹服务的供给侧和需求侧，在供给结构、供给质量上发力，创新“干支通，全网联”服务模式，在不依赖增加机队、机场等增量资源的前提下，对民航存量资源进行更精准的深入挖掘，增加现有支线、通航短途运输机场之间的通达性，提升航线网络运行效能，进一步强化比较优势，提升民航核心竞争力，在更高的起点、更高的标准上，提供更加符合旅客差异化需求的服务产品，加快培育完整内需体系，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求，全力推动民航实现高质量发展。
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今年年初民航局发布了《“十四五”民用航空发展规划》和《智慧民航建设路线图》，提出要创新“干支通，全网联”服务模式，助力实施“出行一张脸”等目标。事实上，智慧民航建设是贯彻以人民为中心发展思想，加快推进民航供给侧结构性改革，拓展行业发展空间、更好服务国家战略、实现高质量发展的重要路径。2020年以来，在遭受疫情冲击给民航行业带来生存考验的同时，全行业对坚持以创新为第一动力、以协调为内生特点、以共享为根本目的的高质量发展，有了更加直观、深刻的认识。创新“干支通，全网联”服务模式，有利于改善旅客航空出行体验、提升满意度和获得感；有利于发挥支线对干线的供血效应，提高航司客座利用率、提升航司经济效益；有利于发挥枢纽机场的辐射效应，增强枢纽地位、提升旅客流量，从而形成旅客、机场、航司乃至整个行业多方共赢的局面。去年以来，长沙、深圳、昆明、郑州、兰州五家机场组建了“跨省中转通机场联盟”，首都机场联合海南航空、四川航空、地服公司（BGS）、在线商旅平台（OTA）推出了“经首都 连联飞”国内跨航司通程航班服务方案，实现了航空公司、机场等以联盟为纽带，以中转便利化为切入点，致力开拓中转服务互通、航线网络互联、客流收益互惠的新型合作模式，给全行业树立了新的样板。
“十四五”时期，我国民航正进入“发展阶段转换期、发展质量提升期、发展格局拓展期”三期叠加新阶段，过去传统发展方式已难以适应新形势下的发展要求，运输规模持续增长与资源保障能力不足的矛盾仍将是行业面临的主要发展矛盾，因此要破解行业发展难题必须实现民航智慧化转型，依托新技术新模式新业态，促进民航与其他交通方式、其他行业领域实现融合发展，构筑发展竞争新优势。这意味着民航的服务范围将进一步扩大，依托“干支通，全网联”服务模式，与旅游、电信等上下游产业协同联动，推出“民航+旅游”“民航+5G”等服务产品，实现服务模式多元化，展现民航的综合服务能力，通过促进行业创新协同，打造智慧民航出行服务体系，为旅客提供全流程、多元化、个性化和高品质的航空服务，加快构建民航新发展格局，助力实现“人享其行”。
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重点任务
《实施意见》以试点为突破口，围绕法规标准、服务平台、资源配置、行业监管等关键节点开展工作，积极推进“五个一”工程，着重突破妨碍“干支通，全网联”服务模式运行效率的关键堵点，激发市场主体内生动力，将通航短途运输全面融入运输网络，全力构建中国民航“干支通，全网联”的运输航空服务体系，充分释放国内航空运输市场活力。
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从法规、规章、标准、规范各层次入手，全面梳理 “干支通，全网联”服务相关的企业运行、资源配置、保障标准、市场监管等各方面存在问题，研究通航短途运输纳入公共航空运输方式管理的可行性及相关举措，将有关法规修订完善工作全面纳入立法计划， 构建一套国际接轨、行之有效的中转便利化与通程航班法规标准，提供有力的法治保障。
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围绕干支、支支、支通等航线联通过程中存在的问题与瓶颈，鼓励企业联合机场、航司、OTA等积极探索发展新路径，研究干线与支线、支线与通用等相衔接的运行模式和协作机制，支持各地开展一批因地制宜、各具特色的“干支通，全网联”试点工程，建立试错容错机制，推进试点成果固化推广。
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一方面， 以“智慧民航”建设为主线，推动航空运输的客票销售、航班运行、投诉管理等与通用航空业务系统协同, 建设通程航班监管平台，实现 “干支通，全网联”服务模式涉及的业务管理与监督系统融合互联，提升通程航班的保障能力与服务水平。另一方面，加快建设一个开放协同、公益共享的行业级中转便利化信息服务平台并推广应用，有效整合国内中转服务相关信息资源，不断提升各机场、航空公司的服务能力与中转便利化水平，真正为旅客提供“服务有温度、保障有力度”的航空出行体验。
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推动深化“放管服”改革，形成一套开放有度、创新融合的通程航班服务监管体系。一方面，围绕运力投放、航线航班、起降时刻、航路划设、资金补贴等完善支持政策体系，进一步优化资源配置，鼓励市场主体开展干支通航线网络建设。另一方面，实施包容审慎的监管模式，鼓励航空公司、机场等市场主体通过创新技术、产品和商业模式，推进政策、管理、技术和服务创新，持续提升干支通中转便利化水平。
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围绕企业信用、飞行安全、服务质量、企业责任及社会贡献等完善评价指标体系，研究建立运输机场最短中转时间、通航短途运输服务保障评估机制并定期发布，完善“干支通，全网联”服务模式航班保障机制、工作机制和监督机制，加快打造一批具有中国特色、示范效应的“干支通，全网联”品牌企业，促进行业服务能力整体提升，更好发挥航空运输在国民经济发展中的基础性、先导性作用，为服务构建新发展格局做出更大的贡献！
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