前言：不能简单的将“有利于当事人原则”理解为“遇到争议问题，怎么对当事人有利就怎么办”。“有利于当事人原则”的适用，不是无条件的。可以理解为，在法律规定存在多种解释时，应当首先考虑选择适用有利于行政相对人的解释。
第一部分 新《行政处罚法》
对行政执法的影响
新《行政处罚法》对行政处罚的种类、行政处罚的适用、行政处罚的程序等问题进行了修改与完善，同时首次对行政处罚的定义进行了规定。对行政机关的行政处罚活动产生了深远影响。本文将结合行政处罚实务，讨论行政机关应当注意《行政处罚法》哪些重点内容，以及在执法实践中如何正确适用有利于相对人原则。
原《中华人民共和国行政处罚法》未对行政处罚进行界定，第八条关于行政处罚种类“列举+兜底”的规定也无法提供判断“何为行政处罚”的明晰标准，不利于行政执法实践和法律的实施。具体来说，问题体现在以下几个方面：其一、法定处罚种类的定性存在解释困境，尤其是“没收违法所得”是否属于行政处罚存在争议。其二、“其他行政处罚”的边界模糊，例如“责令改正”是否属于行政处罚存有分歧。据此，新《行政处罚法》作出如下修改，对行政处罚的定义与种类予以进一步明确：一是增加行政处罚的定义，二是将现行单行法律、法规中已经明确规定，行政执法实践中常用的行政处罚种类纳入行政处罚的种类中去。1、关于行政处罚的定义。新《行政处罚法》第二条规定：“行政处罚是指行政机关在行政管理过程中，对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以依法减损权利或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”根据该规定，行政处罚作为一种具体行政行为，可以归纳出六大要件：行政性、外部性、违法性、制裁性、一次性和最终性。对行政处罚的界定以及行政处罚六大要件的提炼，既有助于实现行政处罚与行政强制措施、行政强制执行等型式化行政行为的区分，也有助于实现行政处罚与行政约谈、责令改正、黑名单制度等未型式化行政行为的区分。此外，从立法技术上看，新《行政处罚法》第九条第（六）项关于“法律、行政法规规定的其他行政处罚”的兜底规定旨在解决立法的前瞻性和实践回应度问题。这一条款立法宗旨的实现，实际上是建立在清晰化的概念界定和处罚种类列举之上的。因此，新《行政处罚法》关于行政处罚定义的规定，也有助于“法律、行政法规规定的其他行政处罚”的识别。2、关于行政处罚的种类。与原《行政处罚法》第八条相比，新《行政处罚法》第九条增加了通报批评、降低资质等级、不得申请行政许可、限制开展生产经营活动、限制从业、责令停止行为、责令作出行为这几个行政处罚类型。首先，通报批评、降低资质等级、不得申请行政许可、限制开展生产经营活动、限制从业这几个形式我国现行法律和法规已经创设，也符合新《行政处罚法》第二条规定的行政处罚的定义，将其定性为行政处罚是没有问题的。其次，责令停止行为、责令作出行为不宜定性为行政处罚，因为责令停止行为（如责令停止违法行为）与责令作出行为（如责令改正）不符合“以依法减损权利或者增加义务的方式予以惩戒”的制裁性要件。此外，随着执法现状的日益复杂和监管手段的日益多样化，如何为新型处罚方式提供充分的制度空间将成为本次修法需要重点考虑的问题，新《行政处罚法》的上述规定无疑还存在着很大的修改空间。对行政机关而言，尽管新《行政处罚法》关于行政处罚定义和种类的规定在后续立法过程中必然会有所调整，但是否符合行政处罚的定义应当成为行政机关判断某一监管措施是否属于行政处罚的考虑因素之一。原《行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”上述条款是关于“过罚相当”原则的规定，但是关于主观过错是否属于行政处罚的构成要件，原《行政处罚法》并未作出直接规定。现行有效的规章和规范性文件更多是把主观过错作为行政处罚裁量的考虑情节之一。例如，《旅游行政处罚办法》（中华人民共和国国家旅游局令第38号）第十六条规定，当事人的主观过错程度是各级旅游主管部门行使旅游行政处罚裁量权应当考虑的情节之一。再如，《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》（国市监法[2019]244号）第三条第（七）项直接规定，当事人有充分证据证明不存在主观故意或者重大过失的，可以依法从轻或者减轻行政处罚。其一、客观过错归责原则说。如果法律规定的构成要件并未规定主观过错，行政机关在作出行政处罚时不予考虑。其二、主观过错不是行政处罚的构成要件，但有无主观过错是处罚轻重的考虑因素之一。其三、主观过错归责原则说。虽法律没有明文规定，但任何应受行政处罚的违法行为，都以主观过错为要件，主观上无过错则不应承担法律责任。在这一问题上，新《行政处罚法》第三十条第三款明确规定主观过错是行政处罚的构成要件并明确了举证责任，即“当事人有证据证明没有主观过错的，不予行政处罚”。同时，该条款兼顾了行政执法的效率和合理性：一方面，主观过错成为了行政机关在执法过程中应当予以考虑的构成要件；另一方面，行政相对人需要承担相应的举证责任，并没有特别加重行政机关的负担。关于从旧兼从轻原则，《立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三条明确了行政案件审判中适用“从旧兼从轻”原则。新《行政处罚法》第三十四条则首次将该原则在行政处罚基本法层面确定下来。对行政机关而言，在适用“从旧兼从轻”原则时，需要注意以下两点：首先，持续违法行为延续至新法实施后，应当适用新法。对于非持续性违法行为，发生在新法生效前的，适用“从旧兼从轻”；对于持续性违法行为，且新法生效后仍然处于持续状态的，应被视为发生在新法生效后，不适用“从旧兼从轻”原则。其次，针对新法已经发布但尚未实施期间发现的违法行为，新法更有利于保护相对人权利的，行政机关可以适用“依旧兼参新”原则。例如，在“张迎辉诉南京市工商行政管理局雨花台分局行政处罚案”中，再审法院认为，工商机关在新商标法颁布后尚未生效前依原商标法作出处罚决定从法律适用的一般原则来看，似无不当，但是从立法法和相关司法解释的规定体现的价值而言，如果为了更好地保护行政相对人的权利和利益，在此问题上应当采取的是有利于私权利的原则，因为私权利与公权力相比，私权利处于弱势地位的，所以理应保护。此时完全可以参照新法而仍依旧法予以适用更为妥当，即“依旧兼参新”原则，而非固守原法加重行政相对人的行政法律责任。1、完善了回避制度。原《行政处罚法》第三十七条第三款规定，执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。新《行政处罚法》第四十条对回避制度进行了完善：一方面，扩大了应当回避的情形，包括执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法两种情形；另一方面，除执法人员应当主动回避外，行政相对人也有权申请执法人员回避。2、增设行政执法三项制度。新《行政处罚法》第三十六条和第四十五条、第四十四条、第五十四条第三款分别是关于行政执法公示制度（包括第四十五条规定的行政处罚决定公开）、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的规定。行政执法公示制度是保障行政相对人和社会公众知情权、参与权、表达权、监督权的重要措施，行政执法全过程记录是行政执法活动合法有效的重要保证，重大执法决定法制审核是确保行政执法机关作出的重大执法决定合法有效的关键环节。上述规定将《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发[2018]118号）中的相关规定上升到法律层面，无疑有助于全面实现执法信息公开透明、执法全过程留痕、执法决定合法有效。3、听证的范围扩大。新《行政处罚法》第五十八条第一款对应当听证的范围作了补充。具体来说，在责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款之外，增加了没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物，不得申请行政许可，责令关闭、限制开展生产经营活动、限制从业三种。首先，没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物应当告知当事人有要求听证的权利已经在“指导案例6号：黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案”得到了确认，新《行政处罚法》系将指导案例的裁判要点上升为法律规定。其次，第（三）项和第（四）项中，不得申请行政许可、责令关闭、限制开展生产经营活动、限制从业属于与原《行政处罚法》明文列举的吊销许可证或者执照、责令停产停业类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚，为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政处罚决定的合法性和合理性，应当告知当事人有要求听证的权利。新《行政处罚法》第三十条增加了应当从轻或者减轻处罚的法定情形，主要包括：第二部分 如何正确适用有利于
当事人原则？
实践中，常有讨论争议问题时谈及“有利于当事人”原则。怎么理解“有利于当事人原则”？除了最高院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》提到“适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的”之外，法律或司法解释并未明确规定“有利于当事人”原则。
我们认为，不能简单的将“有利于当事人原则”理解为“遇到争议问题，怎么对当事人有利就怎么办”。“有利于当事人原则”的适用，不是无条件的。可以理解为，在法律规定存在多种解释时，应当首先考虑选择适用有利于行政相对人的解释。
行政执法中，对具体某个事实的认定或某个程序的把握，在法律有明确规定、无疑义的情况下，不能适用“有利于当事人原则”。如，货值金额按销售价格计算，这是法律明确规定的，不能“突破”法律规定这个底线，否则就是“乱作为”，甚至是滥用职权。
还要注意，适用“有利于当事人原则”，是指在行政执法的框架内适用。一旦涉及到涉嫌是否构成刑事犯罪的某些事实认定或判断，笔者认为，万万不可按“有利于当事人原则”处理，而应当交由司法机关认定。比如，对于使用某个农药或兽药，是不是属于刑法中的禁用行为的判断；再比如，对是否存在主观故意的判断。
本文整理几份行政裁判文书的内容来看，主要在几个方面：
（1）新旧法的选择适用。第6个案例中，最高院认为，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。
（2）对于同一位阶但具体规定不同的法律适用。实体处理方面，如第7个案例，江苏高院在案例中支持适用有利于行政相对人的法律对当事人予以处罚。程序处理方面，如部规章与省规章对听证标准的规定不一致时如何选择。
《环境行政处罚办法》第九条规定，“当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。”另外，2021年实施的《行政处罚法》，也规定了“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”
（3）某些案件事实存疑情况下如何认定事实的适用。如第5个案例。
一审判决参照鲅鱼圈区政府两次委托评估的估价报告，本着有利于行政相对人的原则，以两次评估中较高的数额确定对任连春土地附属物及室内装修、树木等损失的赔偿，已经最大化地保障了任连春的合法利益。虽任连春主张公证虚假，但没有相关证据予以证实，故不予采信。本案争议焦点为李悌乐起诉是否超过法定的起诉期限。案涉强制拆除行为发生于2017年12月17日，此时间段涉及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》新旧司法解释分别规定的1年、2年起诉期限的衔接问题。从有利于行政相对人合法权益保护的角度出发，应先适用原司法解释规定的2年起诉期限，但从新司法解释施行日期2018年2月8日起算，起诉期限最迟不超过1年，即至2019年2月。故李悌乐于2019年4月提起行政诉讼，超过了法定起诉期限。关于李仲龙提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。根据“实体从旧、程序从新，兼顾有利于行政相对人”的一般原则，行政机关在2015年5月1日前作出具体行政行为，行政相对人此时知道其内容，而在2018年2月8日后才对该具体行政行为提起行政诉讼的，实践中，人民法院会依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定，对起诉期限进行审查。换言之，行政机关作出具体行政行为时，未告知行政相对人诉权或者起诉期限的，起诉期限从行政相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。根据原审法院查明的事实，新城公司与李仲龙于2010年3月24日订立案涉协议，李仲龙此时已经知道案涉协议的内容。李仲龙于2018年6月6日向长沙中院提起本案诉讼，且未举证证明起诉期限内存在行政诉讼法第四十八条规定的情形，其起诉显然已超过起诉期限。针对行政相对人不知道起诉期限的行政行为提起行政诉讼的，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）规定的起诉期限为行政相对人知道行政行为之日起二年，2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《适用解释》）则规定为一年。涪银公司所诉行为发生及其知道该行为时均在《执行解释》有效时，起诉则是在《适用解释》施行后，涉及到新旧司法解释如何衔接的问题。“实体从旧、程序从新，兼顾有利于行政相对人”是处理此类问题的一般原则，虽然理论上对于起诉期限是程序性内容还是实体性内容尚存在不同认识，但从有利于行政相对人的立场出发，本案应适用被诉行为发生时有效的《执行解释》，即起诉期限为二年，一审裁定根据《适用解释》确定起诉期限，属于适用法律错误，二审裁定予以纠正是正确的。根据依法行政的基本要求，没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的决定；在法律规定存在多种解释时，应当首先考虑选择适用有利于行政相对人的解释。依据纳税人经营活动的实质而非表面形式予以征税的情形样态复杂，脱法避税与违法逃税的法律评价和后果并不相同，且各地对民间借贷的利息收入征收相关税款的实践不一。税务机关有权基于实质课税原则核定、征缴税款，但加收滞纳金分仍应严格依法进行。根据《税收征收管理法》第三十二条、第五十二条之规定，加收滞纳金的条件为：纳税人未按规定期限缴纳税款且自身存在计算错误等失误，或者故意偷税、抗税、骗税的。因此，对于经核定依法属于税收征收范围的民间借贷行为，只要不存在恶意逃税或者计算错误等失误，税务机关经调查也未发现纳税人存在偷税、抗税、骗税等情形，而仅系纳税义务人对相关法律关系的错误理解和认定的，税务机关按实质课税的同时并不宜一律征缴滞纳金甚至处罚。本案莆田地税稽查局依据实质课税原则认定涉案系民间借贷关系而非房屋买卖关系，并因此决定征缴相应税款并无不当，且决定加收相应滞纳金亦有一定法律依据。但是，考虑到有关民间借贷征税立法不具体，以及当地税务机关实施税收征收管理的实际情况，莆田地税稽查局仍宜参考《税收征收管理法》第五十二条第一款有关“因税务机关的责任，致使纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以要求纳税人、扣缴义务人补缴税款，但是不得加收滞纳金”的规定精神，在实际执行被诉税务处理决定时予以充分考虑；并在今后加大对税法相关规定的宣传和执行力度。此外，行政审判对行政行为合法性的审查主要针对行政机关作出行政行为时所依据的证据、事实和法律规范，税务机关虽然对实质课税原因以及应纳税所得额认定等事实负举证责任，但纳税义务人在税收调查、核定和征收等行政程序中，仍负有主动或应要求的协助义务，以厘清是非曲直，并主张对其有利的扣除、充抵、减免的有利情节；否则将可能承担税务机关对其不利的认定或者推定。适用1年起诉期限违反了有利于行政相对人的法律适用原则，不利于当事人诉权的行使。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。故虽然起诉期限属于程序性规定还是实体性规定尚有争议，但在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的起诉期限较长的情形下，本案也应从有利于保护行政相对人行使诉权的角度，适用该司法解释有关2年起诉期限的规定，即使不能，亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限，而不应如二审法院简单地认定本案超出法定起诉期限。针对申请人金鹿合作社涉案购买饲料添加剂氯化钠的行为（以下简称涉案购买行为），被申请人大丰盐务局适用《食盐专营办法》等盐业监管法律规定（以下简称盐业监管规定）对申请人作出第22号《行政处罚决定书》。但同一位阶的《饲料和饲料添加剂管理条例》等关于饲料添加剂监管法律规定（以下简称饲料添加剂监管规定）明确将饲料添加剂纳入该类法律规范的监管范围，且对涉案购买行为的定性及处理后果与盐业监管规定并不相同，未设处罚规定。因对申请人的涉案购买行为，适用同一位阶不同的法律规定进行监管会导致不同的法律后果，在无其他特别规定的情形下，基于信赖保护原则，相关行政机关应适用有利于行政相对人的法律规定。故被申请人适用盐业监管规定对申请人作出第22号《行政处罚决定书》，属适用法律错误。原审法院根据盐业监管规定对大丰盐务局作出第22号《行政处罚决定书》的合法性进行评判，亦属适用法律错误。
