作者系北京市君合律师事务所基础设施及项目融资业务组律师
导语：2016年10月24日，发改委发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则（发改投资[2016]2231号）》（以下简称“《工作导则》”），该文件与2016年9月24日财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金[2016]92号）》（以下简称“《管理办法》”）相比，在适用范围、PPP项目入库、PPP项目审批及社会资本遴选等方面均有较为明显的差异，可能给PPP项目实操带来困惑，亟待澄清与协调。
一、适用范围
《工作导则》规定其适用于“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域采用PPP模式的项目”，而《管理办法》则规定其适用于“能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类PPP项目。”。
由上可见，《工作导则》和《管理办法》在“传统基础设施”和“公共服务”的划分问题上，尚未达成共识，但是对《管理办法》所列的“教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域”，两个文件似乎已达成一定程度的默契。
二、PPP项目入库
《工作导则》规定，“在投资项目在线审批监管平台（重大建设项目库）基础上，建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库，并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库。”，“入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据。”
《管理办法》则要求各级财政部门建立本地区PPP项目开发目录。另据财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知（财金(2015)166号）》，“未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任”。
此外，两部委关于PPP项目入库的时间点亦有不同。按照《工作导则》，PPP项目需先进入PPP项目库，随后纳入年度实施计划，并编制PPP项目实施方案；而按《管理办法》，PPP项目则是在实施方案编制完毕，并且经审核通过物有所值评价和财政承受能力论证之后，纳入PPP项目开发目录管理。
综上，发改委设立PPP项目库的目的在于安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受PPP专项政策，而财政部的落脚点在于PPP项目后续财政预算安排的管理，二者之间似乎没有冲突。然而两大PPP项目库相互独立运作，既无信息共享，又无联动机制，怎么看都是并联而非串联的关系。长此以往，信息资源浪费自不必说，PPP实施各方又该何去何从？
三、PPP项目审批
据《工作导则》，政府投资项目应在可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。
据《管理办法》，政府发起PPP项目的，应当由行业主管部门提出项目建议，由项目实施机构编制项目实施方案，提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。新建、改扩建项目的实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制。
可以看出，对于国内现行项目审批流程以及可研先行的要求，两份文件并无分歧。只是对于“两个论证”，双方态度迥异。
四、社会资本遴选及两标并一标
《工作导则》确定社会资本的遴选方式包括公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等方式。而在《管理办法》中，财政部要求项目实施机构优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方，同时，在严格符合法定条件和程序的情况下，可以采用单一来源采购方式。
显然，“单一来源采购”和“竞争性磋商”是双方分歧所在。
关于PPP业内普遍关注的”两标并一标“的问题，《工作导则》规定“拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方”，而《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金(2016)90号）》则规定，“对于涉及工程建设、设备采购和服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标”。
如此看来，“《招标投标法实施条例》第九条”适用于PPP项目已是共识，但在具体如何适用的问题上，财政部的文件似乎体现出更大的弹性。毫无疑问，对于目前大范围参与PPP项目的施工类企业而言，通过非招标方式（比如竞争性磋商、竞争性谈判，甚至于单一来源采购）拿到PPP项目，并进一步豁免于施工及供货招标，始终是他们孜孜以求的PPP小目标之一。但是，从合规层面看，我们仍然建议各方在此问题上保持足够的谨慎。
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