集体经营性建设用地入市，“小产权房”受保护吗？

桂华  201606/22

集体经营性建设用地入市改革主要针对的是历史遗留问题，不突破现有《土地管理法》。

日前，财政部、国土资源部联合印发《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，为规范农村集体经营性建设用地入市过程中的土地增值收益分配作出明确规定。去年冬至今春，全国部分一二线城市出现新一轮房价疯涨，牵动民众神经。土地制度改革涉及万千家庭利益，因此尤为大众关注。

2014年12月份，中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国选取若干县市进行土地试点改革。2015年2月份全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)，就农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三方面启动改革试点工作。其中33个试点中，有15个涉及集体经营性建设用地入市改革。

我国采用土地用途分类管理办法，按照《土地管理法》要求，土地包括农用地、建设用地与未利用地等类别。不同用途土地采用不同管理办法，将农用地和未利用地转化为建设用地，受到严格控制，需要经过一定审批手续，目的是合理利用土地资源。本次进行的“三块地”改革，都是与建设用地有关。从农用地和未利用地向建设用地转化，尤其是向城镇建设用地转化，通常会产生高于农业地租的土地极差地租，带来土地增值收益。《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》就是要解决土地增值收益如何分配问题。

需要明确的是，集体经营性建设用地是一个历史形成的概念。1998年修订实施的《土地管理法》规定，

任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（第43条）；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设（第63条）。

在这两款的限制下，农村集体土地除了可用于审批宅基地建房和进行公共设施和公益事业建设，以及兴办乡镇企业之外，不能用于其他建设活动。1990年代中后期，我国农村乡镇企业普遍进行向私人所有改制，之后很少出现新办的乡镇企业。这就意味着，农村集体土地基本不能用于经营性建设开发。农民申请宅基地，主要是满足其生产生活基本需求的“自用”性质，不具备经营性质。这就是农村宅基地及其上房屋，不能向外集体之外买卖，或者买卖之后，不能办理房产证的原因。

理解《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》的关键，是抓住“经营”二字。当前存在的集体经营性建设用地，基本是在1998年《土地管理法》修订之前产生的，主要来自于改制之前的乡镇企业。少数一些地方没有严格执行《土地管理法》，在1998年以后继续产生一部分集体经营性建设用地，比如上海市，当地在2004年以前，还批准集体不通过土地征收而直接在农用地上进行厂房或者商业建设，村集体向政府上缴一部分费用，就可以完成土地转用，获得与国家土地使用权相区别的“红证”。“红证”与国有土地使用权“绿证”的区别在于，后者可以合法交易，并用于银行抵押，前者只能自己使用。当前全国大概共有3000多万亩的集体经营性建设用地。

中央启动改革的主要目的是，针对历史遗留下来的这3000多万亩集体经营性建设用地。由于乡镇企业改革之后，土地使用权基本进入私人手中，后来一些改制企业也转型失败，带来集体经营性建设用地如何处置问题。本轮改革是要探索办法，将这些集体经营性建设用地盘活，满足建设用地资源市场流通和产业升级的需求。由于集体经营性建设用地改革针对的是历史遗留下来的“经营性”土地，因此不涉及到农村宅基地这类自用性质的土地，更不涉及耕地等非建设用地，所以该项改革不改变农村宅基地禁止对外买卖的政策。这就是说，“小产权房”建设依然属于违法行为，购置“小产权房”，不受法律保护。

另外，集体经营性建设用地入市改革主要针对的是历史遗留问题，针对《土地管理法》修订之前留下的存量用地，该项改革不突破现有《土地管理法》。中央一直明确的态度是，通过改革化解过去留下的矛盾，而不是制造出更多的矛盾。这就是说，在存在历史遗留下集体经营性建设用地的地方，才适用本次改革政策。在不存在历史遗留集体经营性建设用地的地方，不适应本次改革政策。集体经营性建设用地入市政策，不突破现行《土地管理法》。理解这项政策，一定要明白中央改革的初衷意图是解决历史问题，地方实践者不能曲解。

再次，由于改革针对的主要是由八九十年代乡镇企业造成的历史遗留的集体经营性建设用地，因此这项改革主要在东部沿海地区有意义。原因是，过去乡镇企业在东部地区比较发达，比如苏南、浙江等地，广大中西部过去的乡镇企业不发达，就很少存在遗留下来的集体经营性建设用地。通过政策改革突破现有制度，最终只与东部少数地区农民利益有关，与中西部大部分农民无关。突破《土地管理法》的改革，只能让已经成为食利的少数人，比如珠三角、长三角地区农民更加不劳而获，与大多数人没有关系。让土地增值收益归公共享有，而非少数人享有，才是改革目标。而当前的主流媒体话语似乎是有意误解政策，意在推动土地制度改革偏离让大多数人受益的方向。