何欢
【摘 要】自国务院《行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和最高人民检察院《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》颁布以来，烟草专卖行政机关与司法机关积极配合，初步构建了烟草专卖与刑事执法相衔接机制，推动了烟草专卖行政机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件的工作，增强了打击破坏烟草市场经济秩序犯罪的合力。但由于目前烟草专卖行政执法与刑事执法的衔接机制还不够完善，影响了对破坏市场经济秩序犯罪的打击力度和效果。本文以当前烟草执法的现状入题，通过对衔接机制存在问题的原因进行分析，从完善立法、证据收集转换、监督制度的建立等方面做了一些租浅探讨，希翼对完善烟草与司法机关的协作机制，进一步打击涉烟违法犯罪行为有所裨益。
【关键词】烟草 行政 刑事 执法 机制
行政执法与刑事执法是两种性质互异的法律制裁方法，同属于公法责任的范畴，因而两者之间又存在着极为密切的关系，特别是在整顿和规范市场经济秩序工作中，打击经济违法犯罪时，双方的联系尤为突出，犹如两条快速发展的直线聚焦于一点，集合力量来共同惩治犯罪。当前制售假冒卷烟违法行为日益猖獗、违法犯罪手段变化多端，造成了国家税收大量流失，严重损害了国家利益和消费者利益，我们必须加大打击力度，严惩犯罪分子，依法追究其刑事责任，切实维护法律尊严。烟草专卖行政执法作为我国现有的行政执法体系中一个重要分支，肩负着卷烟打假打私等重要职能。但惩治涉烟犯罪，仅仅依靠烟草专卖一家之力，远远不够，需要烟草专卖行政执法与司法机关刑事处罚通过法治化来完成。我们应采取怎样的措施将这两种互不相同而又联系密切的制裁措施从立法到适用上有机地结合起来，真正实现行政处罚与刑事处罚相衔接呢？本文拟就该问题作一些租浅的探讨和分析。
一、我国烟草专卖行政执法现状
《烟草专卖法》明确规定了我国对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务依法实行统一管理、垄断经营的专卖管理制度。二十几年来， 烟草专卖行政执法部门在执法形象、执法效果等方面，越来越得到社会和公民的普遍认可。但暴利驱动，涉烟违法犯罪行为仍然大量存在。为了加大打击涉烟违法犯罪行为的力度，整顿和规范烟草市场秩序，烟草专卖机关与司法机关先后建立了烟草、公安联合打假机制以及司法协作机制，初步构建了烟草专卖行政执法与刑事执法相衔接配合的工作机制，形成了行政处罚与刑事处罚“两条途径、并行运作”的打击涉烟违法犯罪的模式。然而，目前行政执法与刑事执法相衔接的工作机制还不够完善，存在一些脱节之处，主要表现为：
(一)打击涉烟违法犯罪活动存在“四多四少”：对破坏烟草市场秩序的违法犯罪案件，实际发生多，查处少；移送公安机关多，移送的案件能达到立案标准的少；查处一般犯罪分子多，追究幕后操纵主犯和查办职务犯罪少；判缓刑多，判实刑少。“四多四少”现象的存在，在相当程度上影响了对涉烟违法犯罪行为的打击力度。从我市近年办案情况看，尽管涉烟违法犯罪案件发案数逐年增长，烟草专卖行政执法机关查办的案件也在增加，但进入刑事诉讼程序的很少。今年1-9月份，我市共查处烟草违法案件14315起，拘留62人，但逮捕的仅有14人，判刑12人。
(二)对制售假烟违法犯罪分子追刑力度不够，存在“三难”：抓捕制售假烟主犯难，从捣毁的制假窝点来看，制售假烟老板不在现场，很难把主犯抓获；调查取证难，在调查取证时有的证人不配合，有的因时间长难以取证，在询问嫌疑人或证人时，执法人员由于经验等因素，未抓到询问重点与关键；追刑难，有的制售假分子一般采取化整为零的办法，在制售现场只存放少量的假烟，造成很多案件案值达不到追刑标准，难以追究制售假烟分子的刑事责任。
(三)“以罚代刑”现象严重。涉烟违法犯罪与普通刑事犯罪相比，有其特殊性，一般是先由专卖行政执法机关查处后再移送公安机关，因此，公安机关立案多少很大程度上取决于专卖行政执法机关移送多少。在实践中，部分烟草专卖行政机关查处涉烟违法犯罪案件时，往往以罚钱了之，该立案的不立案，该移送检察机关处理的不移送。另一方面，烟草专卖行政机关掌握的移送权也成为少数专卖机关要求违法分子多交罚款或保证缴纳罚款的要挟手段，违法犯罪分子为了逃避刑事处罚，宁愿接受罚款。由此以来，给行政权力滥用制造机会，造成了渎职犯罪的增加。
上述问题的存在，严重影响了国家整顿和规范烟草市场秩序工作的效果，损害了社会主义法制原则。
二、造成烟草专卖行政执法与刑事执法衔接工作脱节的原因分析
烟草专卖行政执法与刑事执法相互脱节、衔接机制不完善，是打击涉烟违法犯罪领域中存在的一个现实问题，不仅严重妨害了烟草经济的健康发展，而且还影响了刑事诉讼的顺利进行，不利于有效打击犯罪，与我国法治建设背道而弛。这些消极现象源何屡屡发生，究其原因，是被滥用的行政权力和软弱的法律监督。
(一)法律有规定，但操作性有待加强
从现行法律、法规和相关司法解释来看，我国已经明确规定了刑事执法与行政执法的衔接机制。但现行的不少行政法规对触犯刑法应如何操作，都以一句“如触犯刑法，移送司法机关处理”进行规定，而对移送案件的标准、 程序以及对于行政机关不移送案件承担何种责任均没有具体规定，使得现有的许多法律规定如同虚设，有关移送的具体问题缺乏可操作性的规定，导致实际执法中，专卖行政机关移送案件的随意性很大。
(二)狭隘的部门利益阻碍了案件移送
正如孟德斯鸠所说“一切有权力的人都容易滥用权力。这是一条万古不易的经验。有权力的人使用权力一直到有界限的地方才休止。”法律的规定赋予行政机关足够多的自由裁量权，但在一定情况下，却会导致行政权力的滥用。部分行政执法机关狭隘地认为，自己处罚的案件一旦移交给司法机关，就等于让渡了对违法者的控制权，会影响到行政执法单位的利益，因此，少数烟草专卖行政执法部门往往利用手中的处罚权，以罚款兑现为行政处罚的目的，由此导致行政处罚消化刑事案件，最终使得案件线索流失，犯罪分子逃避刑法处罚
(三)检察机关对行政执法的监督缺位
在我国，检察机关是国家法律监督机关，对行政执法赋有法定的监督权力，检察机关对烟草专卖行政机关的监督主要通过两种途径来实现：一是监督行政执法机关工作人员在行政执法中，是否有滥用职权、徇私枉法等触犯刑法行为，如构成犯罪，应依法追究其刑事责任；二是监督行政执法机关在办理案件过程中，是否涉及到刑事犯罪案件而行政机关并没有依法将其移送给有权机关处理。事实上，检察机关依法行使法律监督权还尚存一定的阻力和障碍：一是立法缺失，在监督行政机关移送案件方面，检察院的立案监督等制度缺乏相应的法律规定；二是渠道不畅，检察机关对烟草专卖行政机关查处、移送涉嫌犯罪案件的情况不了解，知情渠道不畅通，难以有效开展立案监督；三是体制限制，现行体制下检察院对地方行政机关存在机构、人员、经费等依附关系，淡化了监督。
(四)信息不畅通、认识有分歧
过去相当长一段时期来，烟草行政执法机关与刑事执法机关联系较少，信息共享机制尚未完善，交流不畅，对涉烟违法犯罪案件进行刑事处罚标准认识存在分歧，造成烟草行政执法与刑事执法衔接机制不完善，追刑难。
三、如何完善行政执法与刑事执法相衔接的长效机制
完善烟草专卖行政执法与刑事执法及时高效的衔接机制，不仅有利于及时对专卖行政执法过程中产生的违法犯罪行为进行打击，促进专卖行政执法中的依法行政，而且有利于为专卖行政执法机关顺利移送构成犯罪的案件提供有力的支持，督促公安机关及时立案侦查，保障社会主义法治国家的建设进程。当前，我国专卖行政执法与刑事执法相衔接的机制和框架已经初步构建起来，经过一段时间的运作，在打击涉烟违法犯罪行为追刑方面，还存在着不足之处。要加强对涉烟违法分子的打击力度，关键在于如何进一步提高烟草专卖行政机关与刑事执法衔接机制的可操作性，确立相应的比较完备的监督制度，确保烟草专卖行政执法与刑事执法按照机制的规定顺利开展工作。对此，笔者拟提出以下几点看法，以供商榷：
(一)树立全局观念，形成打击合力
制售假烟等涉烟违法犯罪行为扰乱了市场经济秩序，导致国家税收大量流失，严重损害了国家利益和消费者利益。因此，在打击涉烟违法犯罪行为时，需要烟草专卖行政执法机关与司法机关统一思想，树立全局观念，从有利于打击犯罪的大局出发，加强配合，形成打击合力。特别是烟草专卖行政机关，作为行政执法与刑事执法相衔接工作机制的源头，一定要提高认识，抛开短期部门利益，着眼于长远利益和社会正义，进一步加强与司法机关的协调配合，对于凡是涉嫌构成犯罪的涉烟违法案件，一律按照国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，做好移送工作。公安机关要积极协助烟草专卖部门做好案件侦办、证据固定等工作，确保证据采集合法、及时、有效。同时，公安机关应定期向专卖行政执法机关通报专卖执法机关移送案件的受理、立案、销案情况，检察院应定期向专卖部门通报涉烟犯罪案件的立案监督、批捕、起诉等情况，适时介入烟草专卖行政机关调查取证、引导公安机关侦查取证。
(二)制定细则，完善立法
当前，检察院与行政机关联合发布的各种规则和办法，在《立法法》上效力很低，对行政机关并无强制力，同时，专卖行政机关与司法机关联合发布的各种《办法》没有制定固定的制度和详细的实施细则，使得这些规定的效力大打折扣。因此，要完善烟草专卖行政执法与刑事执法相衔接的机制，必须将其纳入法治体系来考虑，首先要完善相应规定：一是要制定统一的案件移送标准。对于可能触犯刑法的涉烟犯罪行为，由烟草专卖行政机关联合司法机关制定统一的移送标准，解决公、检、法等部门工作人员对涉烟犯罪案件立案标准不一致、批捕标准不一致、量刑标准不一致等方面的问题，保障移送工作顺利开展。二是要制定相应细则，增强规定的可操作性。要坚持刑事优先原则，将移送程序法定化。烟草专卖行政机关应积极联系司法机关，针对涉烟违法案件的特点，制定办理涉烟违法犯罪案件程序性的规定。结合当前打击涉烟犯罪案件工作中存在的问题，笔者认为细化规定涉烟违法案件的办理程序，可从以下几个方面着手：1、明确规定烟草专卖行政执法部门移送案件的具体部门，查获涉案物品的处理方式、移送案件时应当附带移送的涉嫌犯罪材料。２、规定公安机关负责侦查涉烟违法犯罪案件的具体部门和作出是否立案决定的时限。３、规定烟草专卖行政机关在向公安机关移送涉烟犯罪案件的同时，需向同级人民检察院备案，并接受人民检察院和其他部门依法实施的监督。对于公安机关不予立案，烟草专卖行政机关持有异议的，应及时向检察院提请立案监督。４、规定公检法机关在查处涉烟违法犯罪案件时的取证程序。５、针对烟草制品在保存方面的特殊性，规定在追刑期间对于涉烟案件违法烟草专卖品的处理方式。６、关于公安机关、人民检察院已经作出不予追究刑事责任处理决定案件，专卖行政机关应如何处理等问题。上述细则的制定，将进一步促进打击涉烟违法犯罪工作“五个到位”，即移送到位、立案到位、抓捕到位、起诉到位、追刑到位。
(三)强化证据收集，做好证据的转换与衔接
证据作为证明案件和违法犯罪事实的唯一手段，是依法追究涉烟违法分子刑事责任的依据，也是迫使犯罪分子认罪伏法的有力武器。烟草专卖行政机关应加强对违法犯罪证据的收集工作，并和司法机关对证据有效转换达成一致，以期更加有力地打击犯罪。
1、烟草专卖行政机关对违法犯罪行为证据的收集
犯罪证据的收集是打击犯罪至关重要的环节，直接决定了案件能否顺利破获和是否能够移送追刑。作为打击涉烟违法犯罪行为的前哨，烟草专卖行政执法机关肩负着收集第一手犯罪证据的重要任务，专卖行政机关应如何做好证据采集工作来证明犯罪行为呢？笔者以当前较为突出的打击制售假冒卷烟违法犯罪行为为例，进行说明。在查处制售假烟案件时，专卖执法人员应提高对制假售假现场实地勘察的能力，在收集证据时，应注意对下列证据的提取：(1)假冒伪劣卷烟。这是生产、销售伪劣产品犯罪的物证，没有伪劣产品，行为人就不涉嫌犯罪或不涉嫌该种犯罪。(2)销售金额。销售金额的认定对生产、销售伪劣产品罪的定性相当重要，其是指生产者、销售者销售伪劣产品后得到的，没有扣除成本、费用、税收等的所有违法收入。(3)销售帐簿或原始单据凭证。通过对行为人的帐簿或原始单据凭证进行审查，不仅可以伪劣产品的流向和规模大小，还可以从侧面印证销售伪劣产品的金额，同时，其本身也是生产、销售伪劣产品犯罪的证据之一。
同时，在抓获犯罪嫌疑人以后，专卖执法人员应当及时开展调查取证工作。询问犯罪嫌疑人应着重查明以下情况：生产假冒伪劣卷烟所使用的原辅材料、机器设备及生产过程；假冒伪劣卷烟的成本、出售价格和销售金额；销售假冒伪劣卷烟的“上家”及“下家”；犯罪嫌疑人实施犯罪的动机和主观故意。对于询问应把握好以下几点：(1)专卖执法人员应在初步掌握案件基本情况和基本证据的前提下，理清询问思路，有针对性地进行询问。(2)要掌握询问技巧。这就要求办案人员要随时了解犯罪嫌疑人的心理状态和变化过程，与之打“攻心战”。在已掌握的犯罪证据的基础上，紧紧围绕生产、销售伪劣产品犯罪的构成要件进行询问。(3)追查“上家”、“下家”及在逃犯罪嫌疑人的下落。查清假烟的来源与流向。(4)注意挖掘未知线索。通过对案件的审查，在某些情况下，是能够带出积案、隐案的。因而，专卖执法人员在询问过程中，要密切注意犯罪嫌疑人的回答方式和内容，找到他案的蛛丝马迹，争取破获“窝案”，打掉网络。
2、明确行政执法与刑事执法证据的衔接
行政执法机关在执法过程中收集、调取的证据，进入司法程序之后，是否具有刑事证据的诉讼效力，是一个颇具争议的问题。实践中通常的做法是，先由专卖行政机关对违法事实进行了调查取证，但移送追刑后，该证据并不能直接作为犯罪证据使用，必须由司法机关对行政机关先行收集的证据材料重新或部分返工，其依据是《刑事诉讼法》第43条的规定：“审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序，收集能证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或无罪、犯罪情节轻重的各种证据…”。由此看来，我国法律只承认司法机关才有收集、调取刑事证据的权力，除此之外，任何机关都不具备这个权力。也就是说，只有通过程序上的转化，才能保证行政机关采集的证据具有刑事诉讼效力，如一些证人证言，必须由司法机关重新进行询问后，才能作为刑事诉讼证据使用。但这样的做法，却给追刑工作带来了一定的负面影响：由于我国现行法律对证人的保护机制尚不健全，许多证人在烟草专卖执法部门调取证据时愿意作证，但到了司法机关，部分证人出于诸多考虑不愿再作证。同时，随着时间推移，部分证据可能被自然损毁或是被人为破坏，造成司法机关无法取证，可能导致犯罪分子脱逃法律制裁。这样，司法人员往往要面对行政执法卷宗中证据充实而刑事卷宗中却缺乏证据的尴尬局面，只能任由犯罪嫌疑人逍遥法外。
笔者认为，实践中不应局限地看待行政机关收集证据的行为。专卖行政执法机关在行政执法过程中收集调取的证据当然不是刑事证据，但诉讼程序是一个动态的过程。在刑事诉讼中，行政执法机关移送刑事案件的过程，以及司法机关向行政机关调取其在行政执法过程中收集的证据的过程，其实正是司法机关依法收集、调取刑事诉讼证据的过程。这时，司法机关是取证的主体，而行政执法机关只是被取证的对象。司法机关对向行政机关收集、调取的证据，经审查认为具有客观性、真实性、关联性，即可转化为刑事证据使用。这是符合刑事诉讼法关于刑事证据规则的。因此，笔者建言，专卖行政执法机关与加强与司法机关在证据衔接方面的沟通联系，只要是由烟草专卖行政执法机关依法收集的证据材料，依法移交司法机关或经司法机关调取的，只要经司法机关查证属实，应当作为刑事证据使用。
(四)检察院加强法律监督，防止以罚代刑
完善行政执法与刑事执法相衔接机制，首要的前提是司法权对行政权的外部法律监督为指导。检察机关对行政执法进行监督，是保障专卖执法与刑事执法相衔接的关键。根据法律规定，检察机关的法律监督是外部监督，对行政行为的过程不能加以干涉，只能调取案卷。同时，如果行政执法机关对案件的处理仅涉及到合理性问题，检察机关不能启动移送监督程序。因此，检察机关对行政执法与刑事执法衔接工作进行监督，应将监督的触角向前延伸，宜从以下方面开展：
第一，制度监督。检察机关应加强对烟草专卖行政执法机关执行国家法律、行政法规的监督，督促烟草专卖行政机关完善相关规章制度。如：执法公示、政务公开、行政处罚听证、行政执法过错和错案责任追究制。
第二，立案监督。要明确检察机关监督行政机关移送刑事案件的方式，进一步明确拒不移送刑事案件的法律责任。检察院要积极促使烟草行政执法机关落实国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，督促其及时向司法机关移交有关案件，并依法引导公安机关侦查取证。检察机关认为专卖行政执法机关掌握了需要移交的犯罪线索，通知专卖行政执法机关移交的，专卖行政执法机关必须移交；拒不移交的，可以追究有关责任人员的法律责任。同时，对于检察机关通知烟草专卖行政执法机关移交的刑事犯罪线索，公安机关应当立案。公安机关不予立案或立案以后予以拖延，不履行侦查职责，检察机关可以自行侦查。专卖行政执法机关对公安机关不接受所移送的案件的，或对公安机关不予立案的决定有异议，应当建议检察机关进行立案监督等，否则也应承担相应的责任。对于立案后久侦不结的案件，检察院要加强监督，在审查批准逮捕过程中，必要时，可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论，协助公安机关及时侦结案件。
第三，完善提前介入制度。提前介入制度，是指对可能涉及到犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件，在相关职能部门调查处理的同时，检察机关有权及时介入调查，防止证据灭失，并对其中的渎职犯罪有权进行调查。专卖执法部门发现的涉及到可能犯罪线索必须在规定的时间移送检察机关，检察机关备案，并将案件的处理情况向移送机关通报和反馈。
(五)加强信息沟通，消除认识分歧
烟草专卖行政执法部门、公安机关、检察院应当有针对性地共同开展专题调研活动，分析当前涉烟违法犯罪行为的新情况、新特点，提出相应对策。专卖执法人员、公安、检察人员应当加强业务交流，相互学习业务知识、业务技能，专卖执法人员应多向司法干警宣传交流专卖法律法规，司法干警应从案件侦办、调查取证、法律运用等方面对专卖执法人员进行指导，相互探讨，统一对法律规定的认识和理解，增进相互之间的理解和信任，不断总结办案经验，加大对涉烟违法犯罪行为的追刑力度。烟草专卖行政执法部门与司法机关的配合工作必须从中央到地方，处处时时都力求做好，要有通畅的渠道和良好的配合制度，建立信息共享机制，及时通报查处案件情况，建立联席会议制度，定期或不定期召开不同层次的联席会议，协调解决疑难问题，逐步实现烟草专卖行政机关信息管理系统与公安机关、检察院的信息联网共享，切实做到精诚配合，联合作战，依法办案，各施其职。
多年来，烟草专卖行政执法部门和司法机关为打击涉烟违法犯罪行为付出了艰辛的努力，烟草专卖行政执法机关得到了司法机关的积极支持和帮助，一批批涉烟违法犯罪分子被绳之以法，数以千万计的假烟被销毁，烟草市场秩序得以有效规范，国家烟草专卖制度得以维护。同时，我们清醒地认识到，打击涉烟违法犯罪，并非朝夕之事。目前，我国制售假烟违法犯罪行为有了新的变化，呈现出网络式特点，在中国沿海地区和部分内陆地区，甚至还相当突出，有的发展为地下黑势力团伙，有的处于当地政府官员保护之下，全社会的打击涉烟违法犯罪行为意识还有待进一步提高。在今后的日子里，烟草专卖行政机关将按照科学发展观的要求，在推进全面建设小康社会和构建和谐社会过程中，继续认真履行职责和义务，加强与司法机关的合作，不断完善行政执法与刑事执法相衔接的机制，严格依法打击涉烟违法犯罪，维护法律尊严。
【参考资料】
1、元明、黄琳 《试析对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案监督》 《人民检察》2005年第6期
2、杨蕾 《对“以罚代刑”现象的反思》 www.dffy.com
3、王雷 《建立行政执法与刑事执法相衔接机制之浅见》
4、 《生产、销售伪劣商品罪的剖析及侦查对策》www.chinalawedu.com
5、沈义、谭玉文、康引明《浅谈行政执法与刑事执法机制的立法完善》
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作者：
何欢,重庆市烟草专卖局专卖监督管理处法制员,联系地址:重庆市江北区五江路20号, 邮政编码:400020,电话:023-6798264，传真:023-67982648;E-mail:huanzi677@sohu.com
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