【咨询】行政机关依据《城乡规划法》针对违法建筑物作出的责令限期拆除是行政命令还是强制措施？还是行政处...
1.责令限期拆除与责令改正行为性质--节选自《行政处罚法条文精释与实例精解》，江必新主编。在“马某清与民和回族土族自治县住房和城乡建设局、海东市住房和城乡建设局行政复议再审案”中，再审申请人马某清与家人所修建房屋未办理建房审批手续，经被申请人民和县住建局调查勘验，认定案涉房屋属于违法建筑，遂依法立案并进行调查。民和县住建局相继向马某清送达《限期拆除违法建筑听证告知书》和《事先告知书》，并依其申请召开听证会，保障其各项程序权利。因马某清未自行拆除，遂在此基础上，民和县住建局作出民住建罚[2018]字047号《限期拆除违法建筑决定书》，责令申请人限期查处违法建设并处罚款。马某清在再审申请中提出，“限期责令拆除”不属于《行政处罚法》明确列举的七种法定种类。再审法院认为，1996年《行政处罚法》第8条规定了行政处罚的种类，其中第7项明确了行政处罚的种类还包括“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。而《城乡规划法》第64条、第68条明确规定县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对违法建设可责令停止建设或者作出限期拆除违法建设决定。因此，民和县住建局所作行政处罚并无不当，故法院驳回马某清再审申请。在“莆田市荔城区大桥头畜禽养殖场、莆田市荔城区环境保护局环境保护行政管理（环保）再审案”中，大桥头养殖场从事生猪规模养殖，属于污染行业，但其未办理“三同时”验收手续即投入生产，违反相关法律、行政法规规定。荔城区环保局认定大桥头上述环境违法行为，有现场检查（勘察）笔录、现场检查照片等证据予以证实，遂作出荔环改[2017]11号《责令改正违法行为决定书》，责令其立即停止生产并限期改正。本案争议焦点在于被诉行政行为程序是否合法，而这取决于行政行为应定性为行政命令还是行政处罚。由于荔城区环保局作出责令停止生产的决定，目的是制止环境违法行为，督促其回归合法状态，不具有惩罚性，故荔城区环保局作出的11号责令改正决定书属于行政命令，而非行政处罚。因此，大桥头养殖场提出11号责令改正决定书属于行政处罚，应当适用行政处罚程序的申请再审理由，缺乏法律依据，不能成立，法院驳回再审申请。实践中对于行政处罚行为的判断，在于辨别行政处罚区别于其他行政行为所特有的不利益性和惩戒性。早期司法实践认为，《城乡规划法》中的“责令限期拆除”不属于行政处罚行为，但“马某清案”否定了之前的观点，认为“责令限期拆除”在时间上对行政相对人的强制拆除行为作出限制与命令，具有明显的负担性与惩戒性，属于行政处罚行为。与此不同的是，“责令改正”的目的在于让违法行为恢复到合法状态，不具有惩戒性，因此不属于行政处罚行为。2.国务院法制办函复（国法秘函（2000）134号）四川省人民政府法制办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》指出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。《城市规划法》第六十四条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。4.国务院法制办函复（国法秘函（2012）665号）陕西省人民政府法制办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示指出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。《城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。此外，《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第十二条还明确责令限期拆除为行政命令：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：…（六）责令限期拆除；…。根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定”。3.最高法院（2018）最高法行申6740号《行政裁定书》认为《责令限期拆除决定书》为行政处罚。（2019）最高法行申2037号行政裁定书中法院认为：“青秀区政府、青秀区城管局在对涉案房屋采取强制执行措施时，未按照行政强制法的上述规定，由规划行政部门事先对滕秀珍、滕宝娇的违法建设行为作出限期拆除的行政处罚决定，未经书面催告履行，未制作强制执行决定，强制拆除行为违反法定程序。”（2018）最高法行申6740号行政裁定书中法院认为：“本案中，江南区城管局于2013年4月22日向莫武忠送达《限期拆除决定书》，该决定属于行政处罚决定，而2013年8月22日作出的强制拆除行为，则是属于为执行上述行政处罚决定而实施的行政强制执行行为。”而（2018）最高法行申4718号行政裁定书中法院则认为：“本案争议的焦点为山东省淄博市住房公积金管理中心作出的责令华狮公司限期改正这一行政行为是否属于行政处罚，即责令改正或限期改正违法行为是否属于行政处罚的问题。…综上，责令改正或限期改正违法行为是与行政处罚相不同的一种行政行为，二审法院认为其不属于行政处罚，并无不当”。4.2016年2月6日，中共中央国务院下发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》；2017年12月21日，住房城乡建设部下发《关于进一步加强违法建设治理工作的通知》（建督[2017]252号）。该通知要求，对于新增违法建设零容忍，发现一起查处一起，坚决遏制新增违法建设；该通知同时考虑到存量违法建设的复杂性，要求按照《城市建成区违法建设专项治理工作五年行动方案》，五年内消化存量违法建设，有效治理存量违法建设。坚决拆除存在安全隐患的违法建设，优先拆除群众反映强烈并严重影响城乡规划实施的违法建设，其它历史遗留的违法建设也要依法依规妥善处置。5.海南省高院案例:行政处罚与行政命令的区别，责令限期拆除是行政处罚还是行政命令？行政处罚是行政机关基于行政相对人的违法事实，对行政相对人给予处罚的行政行为，与其他行政行为的根本区别在于其具有处罚性。行政命令是行政机关基于行政管理的目的，对行政相对人提出作为或者不作为要求的行政行为。本案中，被诉行政机关基于认定儋州永乐兴公司在儋州市峨蔓镇下浦村海岸线200米范围内建设养殖场的违法事实，作出责令退还土地、停止违法建设、限期拆除，逾期不自行拆除将强制拆除的决定，不具有行政机关对行政相对人给予处罚的特征，也不属于《行政处罚法》规定的警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，行政拘留，法律、行政法规规定的其他行政处罚种类，不属于行政处罚。《环境行政处罚办法》第十二条规定，责令限期拆除、责令停止违法行为均属于责令改正的形式，属于行政命令。被诉行政机关作出责令退还土地、停止违法建设、限期拆除，逾期不自行拆除将强制拆除的决定，是对儋州永乐兴公司提出作为要求的行政行为，属于行政命令。（2020）琼行终417号--儋州永乐兴实业有限公司、上诉人儋州市城市管理局因与被上诉人儋州市峨蔓镇人民政府、被上诉人儋州市农业农村局、被上诉人儋州市自然资源和规划局、被上诉人儋州市生态环境局其他行政行为纠纷一案裁判摘要：我们认为，限期拆除决定既不是行政强制，也不是行政处罚，而应当属于行政命令范畴。首先，《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”根据该规定，可知《中华人民共和国城乡规划法》上的“责令限期拆除”不是对违法建筑实施的“暂时性控制”的中间行为，而是可以发生强制执行的终局性行政行为，不符合行政强制措施的法律特征。《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款规定，行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。由于《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定的强制拆除违法建筑针对的是当事人在法定期限内不申请复议或者提起行政诉讼又不拆除的情况，因此，强制拆除行为对应的基础行为应当是责令限期拆除决定，强制执行决定必须依据行政决定作出，所以责令限期拆除与强制执行之间是基础行政行为与执行行为的关系，责令限期拆除决定不是行政强制执行。其次，责令限期拆除也不是行政处罚，惩罚性是行政处罚的典型特点之一，是通过给违法相对人合法的权利或者权益造成损害来达到惩罚的目的。但责令限期拆除是限期恢复到违法前的状态，本身并不具有惩戒性。行政机关责令当事人限期拆除违法建筑物或者构筑物,目的是恢复城市规划管理至原有的合法状态，行政相对人并未在人身或者财产方面受到任何制裁，该责任形式属于公法上的恢复原状，不具有行政处罚惩罚性的特征，故责令限期拆除不属于行政处罚。最后，责令限期拆除的法律属性应当是行政命令，《环境行政处罚办法》第十二条的规定，根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：……（六）责令限期拆除。该条第二款同时规定，根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。责令类行政行为以行政命令的形式体现，不具有制裁性。违法建筑物只有在符合法律规定并采取补救措施的情况下才能合法化，否则违法状态始终存在，消除违法状态本身不是一种惩戒，而是恢复原有的法律秩序，责令限期拆除的目的恰恰不是为了惩戒行为人，而是对违法建筑物的一种处置，这种处置是通过向相对人发出一定的行政命令实现的。据此，责令限期拆除应界定为行政命令行为。一审判决将责令限期拆除定性为行政强制，属于对法律的理解错误，本院依法予以纠正。河南省郑州市中级人民法院（2018）豫01行终822号7. 浙江省高院案例：根据《城乡规划法》作出的责令限期拆除决定，属于行政决定还是行政处罚？【裁判要旨】绍兴市综合行政执法局称案涉《责令限期拆除违法建筑决定书》既是行政决定，又是行政强制执行决定，与前述法律规定不符。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“责令限期拆除”规定在“法律责任”章，是行政执法机关对行政相对人违反城乡规划管理的违法行为作出的最终处理，具有制裁性和惩罚性。行政相对人不寻求行政或司法救济，将面临强制执行的法律后果，故“责令限期拆除”符合行政处罚的基本特征。在案证据还证明，在案涉《责令限期拆除违法建筑决定书》作出之前送达给被申请人的《限期拆除告知书》（绍越行执府山告〔2016〕2号）载明，该告知依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条作出；在案涉《责令限期拆除违法建筑决定书》作出之后送达给被申请人的催告书的名称亦是《行政处罚催告书》。综上，绍兴市越城区城市管理行政执法局于2016年8月19日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，系行政处罚决定。8. 责令拆除是行政命令还是行政处罚？（2018）宁04行终52号【裁判要旨】被上诉人泾源县城乡建设和环境保护局以上诉人泾源县三关口鑫石矿业有限责任公司在六盘山自然保护区边界外围2公里内的地带建设项目和施工，要求原告立即停止上述违法行为，限期15日内全部拆除采矿设备并恢复治理，而作出泾建环停字【2017】第04号《责令停止违法行为通知书》，责令上诉人停产停业，其行为属于行政处罚，并非行政命令。9. 判例｜限期拆除无论系行政强制或行政处罚，还是行政命令，均应遵循正当程序原则对于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的限期拆除的性质，理论界和实务界存在争议，有的认为属于行政强制，有的认为属于行政处罚，也有认为属于行政命令的，不同的观点各有自己的依据和理由，尚未达成一致意见。在国家立法机关和最高司法机关对该问题作出明确规定之前，人民法院认定限期拆除为行政命令并无不当。《国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室<关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示>的复函》（国法秘研函〔2012〕665号）明确：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。但是，不论限期拆除的属性是什么，作出限期拆除决定的行政行为都必须一样地坚持正当程序原则，切实保障行政相对人的知情权，尊重行政相对人的陈述、申辩权利。广东省佛山市中级人民法院（2020）粤06行终777号一、从表面看，第一，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，该规定已经明确将行政处罚以及责令改正区分开来，即责令限期拆除一般不属于终局或成熟性的行政行为，是过程性行政行为。第二，行政处罚是指国家特定行政机关或法定的其他组织依法惩戒违反行政法规的当事人的一种行政制裁措施，是对违反行政法律规范尤其是违反行政管理秩序的行政相对人的人身自由、财产、名誉或者其他权益的限制、剥夺，或者对其科以新的义务，包括申诫罚、财产罚、行为罚以及人身罚。而行政法上的行政命令是指行政主体依法要求行政相对人为或者不为一定行为（作为或者不作为）的意思表示。责令限期拆除的基本是违章建（构）筑物，无法归入人身自由、财产、名誉等任意一项，本就不是行政相对人的合法权益，就不存在限制、剥夺一说，即使拆除程序违法，也不会给与国家赔偿。第三，行政处罚具有制裁性或者惩戒性，促使违法行为人不再违反行政管理秩序，而责令行政相对人在限期内拆除违章建筑，其功能更多的是补救性的，是命令违法行为人履行既有的法定义务，停止违法行为、消除不良后果，恢复原状，避免更严重的危害后果，并不科以新的义务，故不具备行政处罚的制裁性。二、《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。因此，对“责令限期拆除”行政行为应当区分定性1、对新增的在建违法建设作出“责令限期拆除”，是行政强制措施，针对的违建的违法行为，体现快速控制违法行为的立法宗旨。否则，如果是行政处罚，不能直接拆除。必须按照行政处罚的程序作出行政处罚，而且还要等行政处罚诉讼复议期满才能作出强制执行决定，实施强制执行；2、对已建成的违法建设作出“责令限期拆除”，针对的是违建的违法状态，是为行政处罚。拆除当事人的房屋一定会造成当事人的重大财产损失，所以必须给与陈述申辩及听证的权利，以及作出行政处罚后，必须等复议诉讼期满，才能作出强制执行决定进行执行，保证复议诉讼的权利，体现程序正义及对行政相对人权利保障的立法宗旨。
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