变革税收制度，促进煤炭经济发展方式转变IdPh

陕西省国税局课题组

最近，笔者对我国西部重要的能源大省陕西及其主要能源矿产富集地区榆林市进行调研，并在此基础上，对如何以税收制度变革促进煤炭经济转型发展提出建议。

陕西省是我国西部重要的能源大省，煤炭探明和预测储量达3107亿吨，保有储量达1600亿吨，位居全国第三，是国家“西气东输、西电东送、西煤东运”的重要源头。受能源经济飞速发展的影响，陕西各项经济指标大幅攀升，财政收入和税收也以超乎寻常的速度连年递增，其中涉及煤炭的税收接近陕西国税收入的1/5。而榆林市又是陕西省的能源支柱，国税收入位居全省榜首，能源增值税在榆林市国税收入中超过95%，财政收入接近全省20%。

然而，在这些成绩的背后，也存在诸多不可回避的矛盾和问题。

资源开采使用遭遇破坏性打击。一是资源消耗高。2005年，榆林市规模以上工业每万元GDP（国内生产总值）消耗标准煤7.4吨，是全国平均水平的2.7倍。之后几年，单位能耗虽呈下降趋势，但总体能耗仍然居高不下。二是煤炭回采率低。在榆林市政府组织的一次全市煤炭企业采区回采率调查中，404户企业中只有1户企业达标。三是在资源开采过程中，极度浪费、超生产能力生产现象十分普遍，全市煤炭企业平均超产70%以上。四是“三个转化”道路漫长。虽然明确了煤炭向电力转化、煤电向载能工业品转化、煤油盐气向化工产品转化的目标，虽然有几家超亿元投资的大型集团公司落户，但相比整个能源经济总量，20多年来“原煤外销”的不合理产业结构基本没有改变。

生态生存环境遭遇灾难性破坏。一是采空区塌陷问题十分严重。2009年，榆林市煤炭采空区达499.41平方公里。每年新增70平方公里～80平方公里。已经塌陷118.14平方公里，每年新增30平方公里～40平方公里。二是空气污染问题十分突出。神木县大柳塔镇大气中的二氧化氮物、总悬浮颗粒、二氧化硫三项主要污染指标，分别是煤田开发前的4倍、17倍和24倍。总悬浮颗粒日均浓度超过国家二级标准的58倍。三是食用水质污染十分严重。神木县城曾因水源污染严重而2次停水，10万人连续断水10多天。四是水资源遭遇毁灭性破坏。榆林市湖泊由煤田开发前的869个减少到79个。全省最大的内陆湖红碱淖近6年水位下降3米。神木县数十条河流地表径流断流，20多个泉眼干枯。中鸡镇束鸡河村的3座大型水库、18口水井干枯，当地村民被迫到10多里外买水吃。五是当地居民健康受到重大威胁。煤炭生产区居民以呼吸系统损害为主而引发的全身性疾病大量增加，由于重金属对身体不断侵蚀，癌症发病率呈逐年上升趋势。

社会各类矛盾激化。一是中央与地方收入的矛盾。自上世纪90年代以来，榆林每年为国家贡献的能源价值超过600亿元，特别是1998年国家能源化工基地建设10多年来，榆林向外输出大量原煤、原油、天然气等，而榆林市2009年度地方财政收入还不到100亿元。与此相对应，榆林市付出的环境代价每年在160亿元以上。大量财富被集中到中央，使榆林能源经济呈典型的“贫困性增长”。二是在煤炭开采权、铁路运输权等方面，发生中央企业与地方政府的矛盾。在环境污染、居民安置等方面，发生企业与居民的矛盾，社会治安形势严峻。三是市富与民贫悬殊的矛盾。2009年，榆林市财政收入达300亿元，人均GDP为5705美元，规模以上工业增加值824.81亿元，农业增加值增长6.6%，几项指标增幅均居陕西省第一。但是，12个县区中有10个国家扶贫开发工作重点县、2个省级扶贫开发工作重点县。全市35%的行政村尚未脱贫，贫困人口全省最多。

榆林市工业总产值98.6%来自于能源化工为主体的重工业，采掘业占到工业总产值的70%，调整产业结构、加快经济发展方式转变已迫在眉睫。从2004年起，榆林市开始了以循环经济为基础的一系列工作。到2010年7月，已经完成和正在建设的重点循环经济子项目达到80多个。但并不是所有的企业都在走循环经济发展的道路，由于下游煤炭价格一路飙升，煤炭企业专注于采煤、卖煤，追求短期利润最大化的现状并没有根本改变。循环经济企业发展良好的企业，一般都是有自备煤矿的企业。主动延伸产业链的煤炭开采企业几乎没有。

笔者通过调研认为，环境税制的缺失是造成煤炭经济发展矛盾产生的重要因素之一。

资源税没有起到保护资源的作用。以榆林市2009年煤炭销售价格330元计算，以每吨5元的煤炭资源税计税，资源税税负只占到售价的1.5%，这根本不足以增强企业保护资源的意识。

增值税在环境保护方面的作用发挥有限。有关支持煤炭经济发展方式转变的税收优惠政策主要体现在《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》中。例如，对掺有不少于30%的煤矸石、石煤等其他废渣为原料生产的建材产品实行免征增值税政策等。然而，这些优惠政策既零散又缺乏力度，在煤炭开采的暴利面前，显得十分苍白。并且，鼓励发展循环经济企业的税收优惠政策严重缺失。例如，对于循环经济煤炭企业运用洗煤中产生的废煤气发电，并没有相应的增值税优惠。

所得税优惠力度不够。一是《企业所得税法》的优惠政策，涉及科技创新、民营经济、现代服务业等9大类，缺乏针对环境保护的政策，且对循环经济支持不够。二是资源综合利用企业所得税优惠政策力度不够。例如，对企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品取得的收入，在计算应纳税所得额时，减按90%计入收入等优惠政策，不足以对企业起到激励作用。三是西部大开发税收优惠政策重点错位。其主要着眼点是拉动整个西部的经济发展，对循环经济煤炭企业没有特别的税收优惠，使一般煤炭企业和循环经济煤炭企业适用同等的税收优惠政策，该支持的企业没有得到支持，不该支持的企业却得到了支持。

为促进煤炭经济发展方式转变，笔者认为应变革税收制度，并提出以下建议。

科学实施和运用资源税政策。第一，如果资源税的大部分留在省政府，再有一部分留在市级政府，那么到煤炭开采地县政府和镇政府的收入就相当有限了。这显然不利于资源地政府发挥保护资源的积极性。因此，解决省以下三级政府的税收分配问题，是资源税从价计征后，保证煤炭经济转型发展的关键。第二，应对循环经济煤炭企业实行资源税减税、免税政策，提高一般煤炭企业的准入资格，这样可以有效降低煤炭经济循环企业的生产成本，增强企业竞争实力，提高煤炭综合利用水平。

加快碳税等环境税制度的出台脚步。第一，应开征碳税，有效遏制碳排放。严格执行碳税政策，等于增强了循环经济煤炭企业的竞争力，即使不出台鼓励性税收优惠政策，也可以遏制一般煤炭企业排放废气、废热，加速循环经济产业的增长。第二，对实施循环经济的煤炭企业实行碳税减免政策，使一般煤炭企业无力与循环经济煤炭企业抗衡，从而遏制煤炭资源的粗放式开发和经营。

加速建立循环经济税收体系。第一，增值税优惠政策应贯穿煤炭循环经济的整个发展过程，涉及煤炭勘探、开发、生产、使用、废弃物利用等各环节，以及各种产品。第二，对煤炭循环经济企业实行企业所得税免税政策，弥补没有自备煤场的循环经济煤炭企业的亏损局面。第三，尽早出台西部大开发税收优惠衔接政策，区别对待一般煤炭企业和循环经济煤炭企业。第四，发挥各个税种的整体合力。综合利用资源税、碳税、增值税、企业所得税等税种各自不同的调节功能，建立煤炭经济循环发展的税收制度体系，切实促进传统煤炭经济发展方式的尽快转变。

（课题组组长：赵恒 副组长：王谦英 成员：尚志龙、郭清峰、王雪绒、田亮 执笔：王雪绒