清朝对蒙古地区的硬治理

清朝入关前，早在努尔哈赤时期，就与蒙古一些部族结成了军事—政治联盟，此后利用蒙古的军事力量与各种敌对势力抗衡，最终入主中原。清朝统治者对蒙古诸部的军事实力很清楚，既可以为清朝所用，也可能成为反叛力量。所以，清朝对蒙古各部的应对措施就是采用“硬治理”与“软治理”两种办法。“硬治理”就是以国家强制力实施盟旗制度，指定旗地，编旗设佐，分而治之；在此基础上实施封禁政策，限制蒙古各旗自由往来，限制蒙汉自由往来，等等。“软治理”就是怀柔政策，借以拉拢蒙古诸部，以联姻、封爵、俸禄、宴赉、优恤、尊崇藏传佛教格鲁派等礼仪的、文化的、意识形态的政策为主。软硬兼施，以“硬治理”把蒙古诸部切割、隔离开来，以“软治理”再把蒙古诸部“缠绕”起来，达到最大的治理效能。当然，“硬治理”与“软治理”都是相对的，在盟旗制度、封禁政策等“硬治理”中，也有一些因时因地的“软治理”；同样，在联姻、封爵、俸禄等“软治理”中，也有一些法律规定的“硬治理”，这是需要指出的。

第一节　清朝对蒙古地区的硬治理

一　盟旗制度的运行机制及其实施效能

关于清朝对蒙古地区的治理问题研究，包括盟旗制度，先行研究有很多。日本学者田山茂的《清代蒙古社会制度》虽然为奠基之作，对扎萨克旗的建立、组织和机能进行了研究，惜其大多利用了常见史料，对相关档案未曾涉及。近年来乌云毕力格、成崇德、张永江、赵云田、达力扎布、冈洋树、曹永年、宝音朝克图等学者从多个层面、多个角度都做过研究，很多观点有一定的影响力。但是，囿于史料的关系，加之研究角度的问题，从“大一统”的角度来看盟旗制度的全貌，尤其是运行机制和实施效能的论著还不多见。进入21世纪以来，随着档案的进一步整理和公布以及相关研究的深入开展，清朝对蒙古地区实施盟旗制度的运行机制及实施效能的进一步研究有了可能。

（一）众建以分其势：盟旗制度的建立

欲考察盟旗制度的设立，必须要先考察入关前后金（清）统治者的统治思想。从努尔哈赤起兵，一直到乾隆二十四年（1759年）实现“大一统”为止，是清朝实现“大一统”的阶段，清朝统治者对蒙古地区的治理理念是分而攻之、分而治之。早在万历四十年（1612年）进攻乌拉部时，努尔哈赤就有“渐砍粗木”理论，当有人请战时，努尔哈赤不允，并说：“尔等勿作似此浮面取水之议，当为探源之论耳。如伐粗木，岂能遽折乎？必以斧砍刀削，方可折矣。欲一举灭其势均力敌之大国，岂能尽灭之乎？先剪除其外围部众，独留其大村。无奴仆，其主何以为生？无诸申，其贝勒何以为生？”“渐砍粗木”之“探源之论”，实际上就是分而攻之的理论，为此后战争的指导思想。天命八年（1623年），台吉阿巴泰破蒙古兵，努尔哈赤出迎，筵宴结束后，刚好下雨，努尔哈赤说：“蒙古之人，犹此云然。云合则致雨，蒙古部落合则成兵，其散犹云收而雨止也，俟其散时，我当蹑而取之耳。”实际上，“云收雨散”理论是“渐砍粗木”理论的翻版，也是分而攻之思想。此后的清朝统治者遵从这个思想，在实现“大一统”目标时，分而攻之；在维护“大一统”时，分而治之。康熙三十六年（1697年），针对外蒙古喀尔喀部的归附，康熙皇帝说：“蒙古人欲各为札萨克，不相统属，朕意伊等若各自管辖愈善。昔太祖、太宗时，招徕蒙古，随得随即分旗、分佐领，封为札萨克，各有所统，是以至今安辑。”到乾隆皇帝时，在思考如何处置盘踞在今天新疆的准噶尔蒙古势力时，总结出了“众建以分其势”思想。可以说，清代统治者以“分而治之”思想来治理蒙古地区是一贯的，以实现其“大一统”治理的目标。

应该说，在入关前的60余年间，满蒙关系经历了三个阶段，即满洲向蒙古的学习阶段、满蒙同盟阶段和满洲贵族管辖蒙古阶段。无论在哪个阶段，双方合作的基础都是耳熟能详的习惯，如盟誓、联姻、质子等制度。自然地，到了管辖阶段后，盟旗制度的建立也是基于双方习惯上的一种顺势而为的制度。符拉基米尔佐夫认为：“征服了大部分蒙古部落，更正确些说，征服了蒙古封建联合体的满洲人，基本上没有破坏蒙古的社会制度。恰好相反，在联合各封建集团的事业上具有丰富经验的满洲皇室，目的十分明确，即要依靠蒙古僧俗封建主来统治蒙古人。因此，满洲人实行了一连串改组统治阶级的措施，并极力使封建制度官僚化，但几乎完全没有触动封建主对其下属的关系。”田山茂进一步认为：“从清朝太宗以来设置的蒙古旗制来看，可以看到与十七、十八世纪卫拉特的社会制度有相似之处。即在蒙古旗中，朝廷（中央政府）的管辖、统治力量最深入，其组织形式也近于满洲八旗的总管旗，相当于直属于汗的'鄂托克’；与前者比较，蒙古王公的自治权限强大得多，保存封建机构也较多的扎萨克旗，则相当于属于台吉的'昂吉’；形成寺领的'集赛’，则可以说相当于清代的喇嘛旗。”实际上，蒙古固有的“鄂托克”“爱玛克”，本身就是封建领地单位，是有明确的界线的。早在崇德五年（1640年）还未纳入清朝版图的“蒙古及卫拉特四十四部王公”颁布的《卫拉特法典》，第一条和第二条就是关于边界的条款：“[1]搅乱我国国内和平、互相战争，侵入并掠夺[他人的]大爱玛[克]或努图克的王公，其他王公应联合起来加以攻击并打倒[他]，没收其封地分配与各王公。”“[2]并未公然作战而争夺边界，侵入小爱玛克或和屯者，应归还所掠之物，并拿出甲胄百领，骆驼百峰、马千匹作为赔偿。如系王公，还要拿出五件最好的财宝；如系平民，拿出一件最好的财宝。”所以在蒙古旧有的有划分游牧界线习惯的“鄂托克”“爱玛克”“努图克”等组织结构的基础上，结合满洲八旗制度所建立的盟旗制度，是符合清朝统治者既“因俗而治”，又“分而治之”的经略理想的，也是最节约统治成本的制度。

1.旗的设立

清代盟旗制度的形成过程，也是蒙古各部归附清廷的过程。在满蒙接触的早期，由于前来归附的蒙古人数量较少，大多被纳入满洲八旗的管理之下，如天命六年（1621年）十一月，“蒙古喀尔喀部内古尔布什台吉、莽果尔台吉率民六百四十五户并牲畜来归”，努尔哈赤除授二人为总兵官之职外，还赐以“满洲一牛录三百人，并蒙古一牛录，共二牛录”，隶属满洲八旗。此为记录蒙古牛录之始。但是随着蒙古归附人数的增多，尤其是有名望的蒙古各部首领来投，若再把其归入满洲八旗下管理，势必不合时宜，容易引发纠纷，管理成本增加，故在天命七年（1622年）初，科尔沁、兀鲁特诸部贝勒明安等人举部来投，另有喀尔喀部分台吉来投，在这种情况下，努尔哈赤将这部分蒙古人编为二旗，由此，蒙古单独成旗的格局形成。此后，随着蒙古各部陆续归附，后金也在不断摸索管理体制，天聪九年（1635年）二月，编审内外喀喇沁蒙古男丁，共一万六千九百五十二名，分为十一旗。此次编旗值得特别注意，不但正式成立了蒙古八旗，而且授予古鲁思夏布、俄木布楚虎尔为固山额真，各管一旗，耿格尔、沙木巴“同管固山额真事”，管理另一旗，这三旗实际上为札萨克旗的雏形，奠定了在蒙古各部编旗设佐的基础。另外，还建立了编审人丁制度，规定：“凡年六十以下十八以上，并从本地带来汉人，每家所有男丁若干名，俱行清点。其不能行之瘸子、视而不见之瞎子、不能持之瘸手等，不入点数内。如诸贝勒、塔布囊及一切人等，在清点时隐匿男丁，或经人举首，出首之人，准其离主，听其所往，将所隐之人入官，仍交法司治以隐匿之罪。其十家之长，罚马二。”后来这项制度规范化后，形成了在蒙古地区三年一次的“比丁”制度。由此，在蒙古人的管理上就出现了两种模式，一是成立八旗蒙古，二是成立札萨克旗，由皇帝委任蒙古王公来管理。此后随着统一进程的推进，清朝又成立了由中央派官的总管旗，以及由大喇嘛管理的喇嘛旗。

在入关前的后金时期，满洲统治者率先在归附的漠南蒙古中编旗设佐，至康熙九年（1670年）才基本结束，历时数十年之久。各旗设置的时间表大体如下：

康熙三十年（1691年），康熙皇帝亲临内蒙古多伦，与喀尔喀等蒙古部会盟，标志着漠北喀尔喀部正式纳入清廷的有效统治之下，清廷“命改诸部济农、诺颜旧号，封王、公、贝勒、台吉等爵，各授扎萨克，编佐领”，但此时的喀尔喀游牧地被准噶尔噶尔丹所占据，康熙三十五年（1696年）噶尔丹被清廷打败后，喀尔喀各部返回故土，各旗才划分牧地，编三部为55旗。雍正三年（1725年），以固伦额驸策零击准噶尔功，诏率原属于土谢图汗部的近族19扎萨克，别为一部，以其祖图蒙肯赛音诺颜号冠之，成立赛音诺颜部。由此喀尔喀部编为四部74旗。乾隆中叶，增至86旗，统称外扎萨克。另外，雍正、乾隆时期，青海蒙古和漠西卫拉特渐次归附，遂在青海设28旗，在漠西设34旗。再加上西套卫拉特2旗，至乾隆中，漠南、漠北、漠西以及青海所设扎萨克旗数达199个。

盟旗制度中，具有自治性质的扎萨克旗占主体，还有少量的总管旗和喇嘛旗。总管旗为清廷的直辖领地，不设扎萨克，不实行会盟，由清廷委派总管进行管理，“官不得世袭，事不得自专”，由各地将军、都统、大臣直接管辖。这些旗包括：察哈尔八旗、伊犁察哈尔八旗、扎哈沁二旗、热河额鲁特一旗、伊犁额鲁特下五旗、伊犁额鲁特上三旗、塔尔巴哈台额鲁特一旗、科布多额鲁特一旗、明阿特一旗，归化城土默特二旗（由都统管辖）、达木蒙古八旗（佐领旗）等。总管旗也称内属蒙古。总管旗除设总管、副总管外，还设参领、副参领、佐领、骁骑校、护军校、亲军校、捕盗等官。总管旗的土地除指定的游牧外，还用于驻军、屯田、开设牧厂。

清代蒙古民众普遍信仰藏传佛教，因此建立了很多较大的寺庙，喇嘛旗就是建立在大寺庙领地上的特殊旗，其性质基本上与外藩扎萨克体制相同，只不过扎萨克由掌印扎萨克大喇嘛担任，为政教合一体制，属民不承担兵役等国家义务。清代蒙古地区的喇嘛旗共有7个：内蒙古地区的锡勒图库伦扎萨克喇嘛旗，外蒙古地区喀尔喀部的哲布尊丹巴呼图克图旗、额尔德尼班第达呼图克图旗、札雅班第达呼图克图旗、青苏珠克图诺门罕旗、那鲁班禅呼图克图旗及青海的察罕诺门罕旗。

2.盟的设立

在蒙古地区编旗设佐之后，为了加强统治，清朝仿照蒙古传统的“楚勒干”形式，形成了会盟制度，即合数旗而成一盟，设置盟长、副盟长各一人，掌管本盟各旗会盟事宜及相关旗务。早在努尔哈赤时期，就曾与科尔沁部以及内喀尔喀五部等蒙古部落，多次举行会盟或盟誓。清代前期，盟并无衙署，也不是旗之上的一级行政机构。至清代后期，盟始为一级行政机构，盟长设办事衙署，增设副盟长及帮办盟务等人员。

会盟作为一种政治制度，萌芽于清太宗时代，初步形成于清世祖顺治中期的“三年一盟”之制。随着清朝在蒙古地区统治的稳定和蒙古各旗游牧地的最后形成，会盟从一个政治制度过渡到“盟”这个行政建制。内外扎萨克蒙古十盟名称是以会盟地点命名的，内扎萨克六盟的会盟地点和名称约于康熙四十五年（1706年）或四十九年（1710年）固定下来，雍正六年内外扎萨克十盟会的名称已固定。乾隆十二年（1747年）清廷给内外扎萨克十盟盟长颁发了有盟名的印信，至此内外扎萨克蒙古十盟会的会盟地和名称再没有变化。[插图]原来的会盟，朝廷都会简派会盟大臣主持，乾隆十六年（1751年）后，改由各盟长主持，会盟后之要事报理藩院审核备案。会盟之目的主要有简稽军事，巡阅边防，清理刑名，编审丁册，缴纳赋税，调补兵员等。

内扎萨克蒙古十六部四十九旗，会盟地点计六处：科尔沁六旗、扎赉特旗、杜尔伯特旗、郭尔罗斯二旗，共十旗，于哲里木地方为一会；喀喇沁三旗、土默特二旗，共五旗，于卓索图地方为一会；敖汉旗、翁牛特二旗、奈曼旗、巴林二旗、扎鲁特二旗、阿鲁科尔沁旗、克什克腾旗、喀尔喀左翼旗，共十一旗，于昭乌达地方为一会；乌珠穆沁二旗、浩齐特二旗、苏尼特二旗、阿巴噶二旗、阿巴哈纳尔二旗，共十旗，于锡林郭勒地方为一会；四子部落旗、乌喇特三旗、茂明安旗、喀尔喀右翼旗，共六旗，于乌兰察布地方为一会；鄂尔多斯七旗，于伊克昭地方为一会。

每会设盟长一人，各于所属三年一次会盟，清理刑名，编审丁籍。

外扎萨克蒙古并入清朝以前，各部的会盟是不定期的。康熙二十九年（1690年）后，清廷定三年例行一次。初分三处会盟，增设赛音诺颜部后，于雍正六年（1728年）定为四处会盟。

土谢图汗部二十旗，盟于汗阿林地方为一会。车臣汗部二十三旗，盟于克鲁伦巴尔和屯为一会。扎萨克图汗部十九旗，盟于札克毕拉色钦毕都尔诺尔为一会。赛音诺颜部二十四旗，盟于齐齐尔里克为一会。

另外，青海蒙古和在新疆的扎萨克蒙古旗亦有盟会。

（二）盟旗制度的运行机制

盟旗制度是靠什么来运行，以及靠什么来实现“大一统”，是我们要思考的问题。笔者认为，盟旗制度的运行机制包括行政化、官僚化管理体系，以及“大一统”前提下的自治体系。

1.行政化、官僚化管理体系

扎萨克即旗长具有复合性特征，他首先是清朝的官僚。《理藩院则例》规定：“每旗设扎萨克一员，总理旗务，世袭罔替。”所以扎萨克原则上是世袭的，由皇帝任命。康熙三十年（1691年），康熙皇帝在多伦会盟时，谕喀尔喀汗、济农、台吉等，“朕好生之心，本于天性，不忍视尔等之灭亡，给地安置，复屡予牲畜糗粮，以资赡养。汗、台吉仍留如故，车臣汗仍令承袭。又因尔等互相偷夺，故于各处添设管辖扎萨克，以便稽察，且念尔等素无法纪，故颁示定例，令各遵行。自古以来，未有如朕拯救爱养若此者也。朕既加爱养，更欲令尔等苏息繁育，用是亲临训谕，大行赏赉，会同之时，见尔等倾心感戴，故将尔等与朕四十九旗一例编设，其名号亦与四十九旗同，以示朕一体仁爱之意”。由“添设管辖扎萨克，以便稽察”这句可以看出，扎萨克是作为朝廷的官员来起到管理作用的。

一般来讲，嫡长子到19岁时即可诏许承袭扎萨克职务。“但对断绝嫡嗣的继承，却有非常烦琐的承袭条例。即需由该札萨克将承袭者的户籍，申报盟长，由盟长转报理藩院，经理藩院审查是否合例后，方敕许承袭。”由此我们可以看出权力的传递过程是这样的：皇帝—理藩院—盟长—扎萨克。皇帝成为扎萨克职务的授予者，这是与清代之前蒙古地区的模式是有质的不同的。

根据相关史料，旗的官僚体系如图6-1所示：

在这个体系中，扎萨克和协理台吉经皇帝考核合格后任命，皇权也经由扎萨克和协理台吉层层传导和渗透到基层。为对各旗有效管理，一些庸劣之扎萨克和协理台吉是随时可以被皇帝革职的。如雍正十一年（1733年）二月大学士鄂尔泰奏称：“扎萨克台吉塔旺、齐旺多尔济、达玛琳扎布，皆愚蠢糊涂不能管理，不可留任扎萨克，俱革去扎萨克……该缺应补之人，应咨部具奏引见补放。”据此可知，扎萨克作为重要官员，有缺时，理藩院要具奏并引见到皇帝处后，才可补放。作为扎萨克的佐贰官协理台吉有缺时，亦由理藩院引见后补放。对此，《蒙古律例》有明确规定：“内外各旗补放协理旗务之台吉，同各扎萨克办事缺出，该扎萨克会同该盟长于闲散王以下、台吉以上，择其人材明敏能办事管辖者，保举正陪各一人，送院带领引见补放。”清朝特别重视选官任官，为此建立了一套较为完善的引见制度，即中下级官员由王公大臣或部院大臣引领面见皇帝，候皇帝钦定的制度，这是皇权集中的表现形式，对外藩蒙古来讲，更具有“大一统”的象征意义。

无独有偶，雍正十二年（1734年），贝勒旺扎尔手下协理台吉珠尔默特因看管犯人不力，致使犯人逃脱，大学士鄂尔泰报请皇帝“将协理台吉珠尔默特照例革职，并罚三九牲畜，俟擒获劳占时，将此牲畜赏给擒获之人；若未擒获，将涉案之人等带来审明具奏”。这充分表明，无论是扎萨克，还是协理台吉，都是由清廷任免的。

另外，其他官员，虽然理论上由扎萨克等在旗内选拔，无须皇帝批准即可任命，但员缺、补放等有详细规定。《蒙古律例》规定：“外藩蒙古佐领旗分，每旗补放管旗章京一员，副章京二员；凡十佐领以下之旗分，各补管旗章京一员、副章京一员。”“凡管旗章京、副章京，参、佐领之缺出，该扎萨克等于本旗内拣选汉仗好能管辖之台吉、塔布囊，以原品补放；若台吉内不得堪补之人，于平人之内将汉仗好能管辖者拨补；其骁骑校、小领催、马甲缺出，于能当差、有牲畜之人内拨补。台吉、塔布囊等补拨管旗章京等官，不撤其甲。”由此可见，从管旗章京员额直至基层的骁骑校、领催、马甲，甚至最基层的什长的设置都有详细规定。

再如扎萨克旗增设官职也要向皇帝报告。雍正十一年（1733年）鄂尔泰奏“若正任之员下设佐官，于办事管理有益”，建议“协理台吉以下骁骑校以上，各增设一佐职可也”，雍正皇帝允准。

扎萨克旗的官员，从扎萨克、协理台吉到苏木章京，都享受清朝规定的俸禄、随丁的待遇。由此，通过盟旗制度，清朝建立了一套官僚体系，并通过这套官僚体系治理蒙旗。

清代盟旗制度官僚体系大体如下。

(1)盟长

会盟是清廷维护“大一统”目标的制度化表达，自顺治中叶定为“三年一盟”，后成定制，逐渐成为行政机构。盟设盟长一人，副盟长一人，盟长、副盟长都由同盟之扎萨克及闲散王公内拣选，由理藩院开列名单后请旨简放，有的盟还有帮办盟务。盟长给予印信。盟内各旗，每年十月一班，十二月一班，各差一人，至盟长处值班。盟长具体职掌有：一是在理藩院允准的情况下，组织会盟事务；二是调查各旗牧地之境界、办理比丁等事务，盟内发生贼盗命案时所属扎萨克呈报盟长审理，之后报理藩院，由理藩院定夺；三是约束所辖扎萨克，监督其有无扰累属民者，如有，据实上报理藩院，查实后严加处罚，以示惩儆；四是于每年春季阅各旗之兵，令其修理器械，练习骑射；等等。

(2)扎萨克

扎萨克为一旗之长。清廷规定，扎萨克总理旗务，管理阿勒巴图等属民；对中央有征戍奉调、遵从军令，以及会盟、进贡、朝觐之责。这里面每条都有详细的规定。如遵从军令一条，雍正十年（1732年）在与准噶尔的战斗中，喀尔喀扎萨克图汗策旺扎布、亲王喇嘛扎卜、公扎萨克等，“畏惧退缩，俱由阵前逃回游牧”，拟军法处置。后大学士鄂尔泰查找《蒙古律例》法条，按照“王、贝勒、贝子、公、台吉等败阵”条治罪，此条规定：“别旗王、贝勒等接战，而一旗之王、贝勒、贝子、公、台吉、塔布囊等败北，将败北之王、贝勒、贝子、公、台吉、塔布囊等革去封爵，作为平人，其属下人尽行撤出，拨给接战之王等。”建议将喀尔喀扎萨克图汗策旺扎布褫夺其副将军、扎萨克图汗、和硕亲王爵职，严押京城，其佐领奴仆全部罚没；亲王喇嘛扎卜革退其扎萨克和硕亲王爵，裁免盟长，罚没一佐领；将扎萨克台吉喇布坦革去扎萨克，随丁全部罚没；将协理台吉一直到佐领等，各按军法处置，将所罚取之人赏给部内效力之王、扎萨克、台吉等。

(3)协理台吉等官

协理台吉为协助扎萨克处理旗务之官，扎萨克缺员时，可代行其职务；管旗章京协同协理台吉管理旗务，在职权上，和协理台吉相当，只是不能代理扎萨克；梅伦章京也称管旗副章京，受协理台吉或管旗章京监督，管理旗民事务；扎兰章京，也称参领，一般每四至六苏木设一名。印务参领在印务处管理旗务，管兵参领管理旗的军务；苏木章京，也称佐领，管理有关苏木的一切事物；昆都，也称骁骑校，辅佐苏木章京，主要职务是负责军事有关事务，这是最低的一级官员；拨什库，即领催，身份是普通旗民，不是官吏，受佐领及昆都之命，负责征收阿勒巴和调查户籍等事务；达鲁噶，也称什户长或什长，是十户的组长，负责最基层的各项事务。

总之，清朝统治者通过对盟旗制度的顶层设计，把蒙古地区行政化、官僚化了，通过选官用官制度，把用人大权牢牢地把控在皇帝手中，实现了“大一统”目标。

2.“大一统”前提下的自治机制

我们应该注意的是，每一个旗既是政治—军事单位，也是经济单位，所以可以把它当作封建领地的单位。作为旗长的扎萨克另一重身份是封建领主，有一定的人事权，有较为完全的财政权，所以说扎萨克旗具有一定的自治权，与行政化、官僚化的官方运行机制并行的，还有一个在“大一统”前提下的自治运行机制。

在人事权方面，顺治十七年（1660年）规定“管旗章京以下员缺，令各札萨克王、贝勒、贝子、公酌量补授”，给予扎萨克很大的人事权，但乾隆二十七年（1762年）议准，“各蒙古札萨克旗下管旗章京、副章京员缺，均由台吉内遴选。如台吉内不得其人，始于所属旗人内拣补。如台吉内有人，而札萨克徇私越保，该盟长察出，报院参处。嗣后遇有补放员缺并缘事革退者，札萨克报院核明，实系应补应革，照复遵行，年终由院汇奏一次。有私自补放革退者，亦将该札萨克参处”，表明扎萨克的人事权有所收束，需要报理藩院核查后方准补放、革退，但应该说，扎萨克在用人上仍然拥有很大自主权。

事实上，扎萨克的封建领主身份也使他与自己的另一个身份——朝廷命官作斗争。如清末吴禄贞在调研后看到：“旧例，会盟必严审箭丁。此次会盟，绝无一旗申报实数者，盖亦等于保甲门牌之虚文矣。其在扎萨克处当差者，漫无定数，因之协理以下及闲散王公均有私奴，亦无定数。私奴之家，亦无定数。私奴之家，又有私奴。私奴愈多，箭丁逾少，故每箭一百五十丁，迄无一旗足额者。”之所以出现箭丁少而随丁多的情况，是因为箭丁是兵丁，虽说由扎萨克统领，但属于服国家兵役。而随丁是王公、台吉个人的属户，不承担兵役等国家义务，所以就造成了箭丁逐渐减少、随丁逐渐增多的现象，这完全是扎萨克两种身份斗争的结果，扎萨克在拿着国家俸禄的同时，不断增加随丁，把自己的个人利益最大化了。

旗扎萨克具有较为完全的财政权，并不需要向中央提交赋税。在向属下征收赋税方面，清廷相关法律有明文规定，但除此之外，并无要求。从这一点上来看，旗扎萨克的自治权力还是很大的。

在法律方面，清廷以蒙古的习惯法制定了《蒙古律例》《理藩院则例》等，规定蒙古人犯法以蒙古律治罪。在司法方面，虽然清廷规定扎萨克审理案件后，没有复审的审判权，如不服判决，可向盟长、理藩院上诉，但扎萨克一审的裁量权也很大。

另外，在国家的正式官僚系统之外，还有王公统辖私属隶民的官员系统，以及扎萨克为监督王公、台吉所设的官员系统。管辖王公台吉的官员系统有族长、副族长、大台吉、台吉昆都、台吉拨什库等；管理王府事务的官职有拜生达、哈番、包衣达等。这也充分说明扎萨克旗的自治性。

（三）盟旗制度的实施效能

盟旗制度即是清廷结合了蒙古地区的传统，“因俗而治”的结果；又是其实现和巩固“大一统”目标的结果。可以说，盟旗制度是这两个目标的最佳结合，实现了最大的治理效能。

一是有利于中央实现和巩固“大一统”。

清朝因是少数民族入主中原，故清朝统治者试图以“大一统”理论来对抗和抵消儒家传统的“华夷之辨”论，可以说，“大一统”是清廷政权的合法性来源，而清廷从实践上也的确做到了这一点。

关于在蒙古地区设旗的条件，田山茂总结了五点：划定地界；分配户口；编审户口（编成作为军制单位的牛录）；任命长官（管事贝勒或扎萨克贝勒）；赋予旗这个集团名称。这五点都操控于皇帝手中。而在蒙古地区还未被纳入清朝版图的时候，蒙古各部的权力，尤其是利益的核心——分地的权力，操控在各部领袖手中，“无论是鄂尔多斯，或土默特部，或是出现三个汗的喀尔喀部，还是察哈尔，汗们最后都是把分地分给了自己的子孙；那些人按着传统办事，于是，随着汗的氏族，整个'黄金’氏族的蕃衍，分地也就无限地增多起来”。但进入清朝后，这个逻辑变了，分地的权力以及任命扎萨克等高级官僚的权力牢牢掌握在皇帝手中。“例如，喀尔喀封建主们的首领，在承认满洲皇帝的宗主权时请求说：可否恩赐水草丰美的土地。”

以喀尔喀的游牧地划分为例，乾隆四十五年（1780年），定边左副将军巴图上奏：“喀尔喀等数年生计丰足，牲只蕃庶，令杜尔伯特、乌梁海等向外移展游牧，其空地令扎萨克图汗等部落接连挪移。”乾隆皇帝降旨，“断不可行”，并痛加训斥：“喀尔喀等甚是胆大，目无法纪，深负朕恩。若皆如此效尤妄占，则内扎萨克等亦有数载，仍皆旧游牧，并未言及游牧地方窄狭，寻求拓展妄占矣。今夫八沟、热河、木兰等处，若非为喀喇沁王喇特纳锡第（原文译为考南什第，应误——笔者注）等地方，则喇特纳锡第岂仍欲取热河等处耶？岂有此理？”将车布登扎布、巴图等，俱交部严加议罪。乾隆皇帝以此事件为契机，试图彻底解决喀尔喀的问题，故制定了《将军、参赞大臣、盟长、副将军办理事务章程》，进一步收束权力，解除了有代表喀尔喀利益倾向的额驸策零家族的定边左副将军职务，而代之以内蒙古王公，完成了外蒙古喀尔喀部的官僚化，并且“创造了军务由将军——副将军，军务以外的事务由理藩院直辖下的各盟长管辖的分割统治的方式”，进一步完成了中央集权化过程。

“大一统”的另外一个层面，是以中央威权解决了为争夺游牧地而发生战争的危险。我们可以对比15世纪末16世纪初时蒙古社会的情况，符拉基米尔佐夫总结这一时期的状况时说：“总之，作为封建制度的特征的狭隘的、割据的利益，左右着一切。呈现在我们面前的是一幅典型的封建战争的图画。甚至封建主的会议常以战斗或厮杀终场。当时出现了如下的谚语并不是没有原因的：'侯死盟会，犬死栅栏’。”而进入清朝后，各旗之间为争夺游牧地的事情虽时有发生，但最终都是通过中央威权来解决的，如上述喀尔喀“拟令杜尔伯特、乌梁海等向外移展游牧”，乾隆皇帝就并未同意。

总之，清廷在蒙古地区编旗设佐，划旗定界，设置扎萨克等官僚，完成了蒙古地区行政化、官僚化过程；分配户口和编制户口，完成了人群编制化过程。至道光年间，即便在外蒙古地区，对皇帝都十分崇敬。成书于道光年间的《乌里雅苏台志略》记载：“至其忠悃诚笃，殊属可嘉。最重天朝，试看黄童白叟，如有言及皇上，即举手加额，虔称伯克达额真，译言佛爷圣主。至钦放盟长等官，人人无不敬服，皆曰圣主命官，何可怠慢？”可以说，清廷顶层设计的盟旗制度以新的面貌促进了“大一统”目标的实现和巩固。

二是节约治理成本。

由上文可知，无论是盟，还是旗，清廷都利用蒙古社会的传统，顺势而为，因俗而治。以身份来说，原来成吉思汗的后世子孙，即“黄金家族”一系主要作为兀鲁思、鄂托克、和硕等首领，并世袭下来，保持其特权。归附清朝后，“这种领主的地位、生活方式和特权等，凭法律或习惯等予以规定或得到承认”，这种治理策略，减小了阻力，没有引起蒙古社会的反抗，使蒙古社会相对稳定，节约了政治和经济治理成本。实际上，清朝统治者一直在思考治理成本问题。如乾隆十六年（1751年），与还未纳入版图的准噶尔交易，交易额为白银十八万余两，搭给现银一万余两，剩下的都是以物易物交易。乾隆皇帝认为：“若实银不过一万余，尚不为多费，以数年不用兵所省计之，则我犹为所得者多也。”我们看到，乾隆皇帝思考的出发点就是节约成本，他认为战争的成本太高了，与准噶尔的贸易，不能仅在贸易盈亏一事上斤斤计较，要有大格局。按照这个逻辑来看盟旗制度的实施效能，应该说，清廷是以最小的治理成本来统治蒙古地区，这是清廷政治智慧的体现。

二　清朝对蒙古地区封禁政策的表达与实践

与盟旗制度紧密联系在一起的，是封禁政策。

“封禁”一词，在清代有很多用例。康熙四十四年（1705年），“户部题，先经陕西道御史景日昣疏言，商民何锡奉部文，在广东海阳县之仲坑山开矿……现今在厂之人约计至二万有余，该山开采日久，矿口愈深，所得矿砂价银，不敷工费，何锡现在具呈恳罢，似宜封禁，应如所题，准其禁止。从之”。这里的封禁，主要是指对矿山也就是土地的开发利用予以封禁。道光十三年（1833年）奏准：“此路前经奏明封禁，俟官兵经过后，仍行封禁。”这里的“封禁”主要是禁止交通往来之意。大体来讲，清代的封禁政策主要是对土地的封禁和对人口的封禁。清代前期到中期，清廷在东北边疆、北部内外蒙古、西北新疆、西南西藏等未设置行省建制的边疆地区以及东南沿海，先后实施内容不等、目的有别的封禁政策，颁行的各种封禁谕令涉及范围甚广，包括人员往来、牧业、农业、商业贸易、文化、宗教、习俗，几乎无所不包。至乾隆盛世，国力强盛，朝廷之边疆封禁政策愈益完善，相关禁令形成系列法律条文，编撰成册，颁行各地。在边疆地区实施如此规模的封禁，事出有因，各不相同：有的是限制番民交往以防滋事的考虑；有的是为保护满洲发祥之地的考虑；有的是为安定边疆地方的考虑；还有减少番民争讼、遏制海上反清势力、警惕境外势力觊觎等考虑。对于蒙古地区来讲，实施封禁政策主要是因为保护蒙古旧俗，以及防止蒙古各部联合、防止蒙古与其他民族联合反清的考虑。

（一）对蒙古地区实施封禁政策的背景

划分游牧地并遵守界线是传统蒙古社会的惯常做法。后金早在入关前，就注意尊重并实施蒙古社会的习惯。在天聪八年（1634年）十月划分内扎萨克蒙古游牧地之前，蒙古王公就有两次因越游牧地界线而受罚的事件。一次是在天聪三年（1629年）五月，“议蒙古部长越界驻牧罪”，“奈曼部衮楚克巴图鲁、扎噜特部内齐汗、瑚弼尔图、色本、玛尼、巴雅尔图，以私越地界驻牧，自行议罪，请各罚马百、驼十，命从宽，各罚马一”。这次事件发生在天聪三年正月，要求科尔沁、敖汉、奈曼、喀尔喀、喀喇沁五部落“悉遵我朝制度”令之后不久，皇太极特意选择“私越地界驻牧”定罪，是大有深意的，这个罪名既照顾到了蒙古社会的既有习惯法，容易引起共鸣，又杀鸡骇猴，要求蒙古各部遵守后金法令。另一次发生在天聪八年正月，向蒙古诸部“申明外藩禁令”之后，六月，“阿禄部杜稜济农之子达喇海、萨阳等，越所限之地驻牧。律例载：驻牧于所限之地，按以军法从事。尔众贝勒可议其罪”。蒙古诸贝勒认为，“阿禄部达喇海、萨阳等越汗所限牧放之地，按律当诛。但念伊等虽违法越限，犹能自归，特请免死。各罚驼百头、牲畜一千、家人十户，以奏闻汗。汗曰：'所议良是，应罚之物，或全追，或追其半，俟朕裁酌。’”需要注意的是，这次事件又是再一次向蒙古诸部申明禁令，这次申明禁令的原因是“尔蒙古诸部，向因法治未备，陋习不除”，所以申明法令，“不效我国制度者，皆罪之”，但好巧不巧，被载入史册的大事，还是越界游牧罪。综合这两个事件可以说明，一是此前后金已经划定了各部的游牧范围，此即蒙古诸贝勒说的“汗所限牧放之地”，这说明游牧地的划定权已操之在后金统治者手中；二是越界游牧不但涉及蒙古各部的根本利益，侵入了别人的领地，也是违反后金法令的标志，甚至视同反叛，“按律当诛”。在达喇海、萨阳等越界游牧之前，就有科尔沁部的噶勒珠塞特尔等人以“往取北方索伦部财赋”为由，“各率部众叛去”，后被皇太极下令诛杀。实际上，在崇德五年（1640年）还未被纳入清朝版图的“蒙古及卫拉特四十四部王公”颁布的《卫拉特法典》，第一条就是关于侵入边界的条款，也是视同反叛。需要注意的是，在上述第二个事件中，达喇海、萨阳等能够“自归”，说明还不是反叛，故“特请免死”。但这是战争条件下的严酷刑罚，以军法从事。待蒙古宗主大汗林丹汗败亡后，天聪八年（1634年）十月，皇太极令“定蒙古牧地疆界”，并明确规定：“既定界，越者坐侵犯罪，往来驻牧，务会齐移动，毋少参差。”此后的越界游牧不再视为反叛这样的敌我矛盾了，而是视为普通的违法行为，不按军律处置，规定：“外藩蒙古越境游牧者，王罚马十匹，扎萨克贝勒、贝子、公七匹，台吉五匹，庶人罚牛一头。”“越自己所分地界肆行游牧者，王罚马百匹；扎萨克贝勒、贝子、公七十匹；台吉五十匹。庶人犯者，本身及家产皆罚取，赏给见证人。”

由此可见，在入关前，后金以蒙古旧俗来处理游牧地越界事宜，在严酷的战争时期，越界游牧甚至被视同为反叛；在稳定时期，越界游牧被视为非法，要遭受处罚。这样做，一方面既照顾了蒙古社会传统的习惯法，减少实施阻力，另一方面又实现了统治的目标。

（二）清前期关于对蒙古地区封禁政策的表达

清朝入关后，延续入关前的政策，蒙古各部禁止越界游牧。同时又增加了一个层次，即禁止民人赴边外开垦。顺治初年定：“各边口内旷地，听兵治田，不得往垦口外牧地。”开蒙地边禁之端。顺治十二年（1655年）重申：内陆民人不得往口外开垦牧地。此后历代统治者都有强调，渐成制度。一般来讲，清代前期的封禁令主要有三个方面。

一是对人口的封禁：不准内陆农民私入蒙地垦种；不准内陆商人随意到蒙古地区经商贸易；不准内陆民人携眷进入蒙古地区，不得在蒙地盖屋造房，不得定居、娶蒙古妇女为妻、取蒙古名字、入蒙古籍；不准蒙古人随意往来内陆；不准蒙古人拐卖、容留和招致内陆农民；不准蒙古旗互相买卖及馈送属下人丁、严禁互留逃人；不准各旗蒙古人私行往来、私行联姻贸易；严禁隐匿盗贼。

二是对地域的封禁：严禁私垦牧地；严禁各旗越界游牧、畋猎；严禁在牧地防火；蒙古与俄国之间不得随意贸易，须按照清廷规定，进行交易。

三是资源的封禁：严禁私自采伐树木；封禁各处矿藏，禁止私自开采；除日常生活所用金属器皿外，严禁把军器和其他铁器、金属携入蒙古。

实际上，从清朝的规定来看，其对蒙古地区的封禁重点是对人口的封禁，但并不是完全限制人员往来，主要分为合法进入和违法私自进入两类。违法私自进入自不必说，有很多途径，形成了“闯关东”“走西口”的热潮。合法的进入，在《蒙古律例》《理藩院则例》《大清会典事例》等法律条文中都有规定，即几乎任何身份的人出入蒙地都需要办理票照（即通行证），形成了封禁政策的官方表达。概括起来，主要有以下两个层次：一是蒙古地区与中原之间的往来要办理票照；二是蒙古地区各旗之间的往来也要办理票照。

1.蒙地与中原之间的往来要办理票照

这里主要分对象、分层次严格管理。

一是从内陆来的民人和商人出入关口要办理印票，守口官员要严格盘查。以民人为例，如民人出入并没有印票，或者虽有印票但人数多于印票上的人数，则有一二名民人偷渡的，该管官按失察罪，降一级留任；若偷渡三四名的，降一级调用；偷渡五名以上，降二级调用；十名以上，降三级调用。商人若出口贸易，按就近原则，须由察哈尔都统、绥远城将军、多伦诺尔同知衙门、西宁办事大臣等处领取部票。

二是由蒙地前往内陆的各类人群出境要领取票照。如清朝对各旗喇嘛出境也有限制，规定如下：各旗蒙古及喇嘛出境，或载货贸易，或拜佛熬茶，都要于各该管官名下就近给发票据，填写箱包车马数目，并移咨交界各旗，按月派员实力巡查，如果有私自出境的，除勒令回归本处外，仍治以违例之罪。另外规定蒙古王公去五台山、库伦、西藏等地礼佛熬茶，须将所带跟役数目，由哪些地方行走，经过哪些地方等情况一一呈报给盟长，报理藩院核办，咨行兵部（陆军部）给付路引，并于年终汇奏。事毕回旗之际，仍要把原领的路引送理藩院，咨行兵部查销。而且有人数限制，规定亲王、郡王所带跟役不得超过80名，贝勒、贝子、公等不得超过60名。

另外还有太监等其他人员出入关口的详细规定。

2.蒙古各旗之间的往来要办理票照

蒙古各旗之间的往来要办理票照是清廷对蒙古地区实行票照制度的第二个层次，即不但要限制蒙古和中原的联系，也要限制蒙古各旗之间的联系。规定凡蒙古人探望亲戚或有其他事出旗，必须向管旗王、贝勒、贝子、公、台吉或管旗章京、副章京秉明，由该管人注明事由，发给票照，限期往返。各旗要按月派员，实力巡查各旗接壤交界之处，如有无照私行者，勒令回归本旗，并治以违例之罪；如有别旗无业蒙古隐迹其间，亦立即逐回，照例治罪，将容留之蒙古量予责惩。

综上，清朝统治者为了限制内陆民人进入蒙地，以及防止蒙古各旗之间来往，形成了比较完备的票照体系，只要出入蒙地，几乎无人不领票照，无事不领票照，构成了一个立体的票照防护网。可见，清朝统治者对限制蒙古与内陆之间、蒙古各旗之间的联系，可谓处心积虑。当然，以上只是清朝有关封禁政策的法律法规表达，在实践层面，还有另一番光景。

（三）清前期对蒙古地区封禁政策的实践

封禁政策的初衷，主要是维护清朝的“大一统”格局，但这个政策的实施，本身就是逆历史潮流而动的，一方面内陆人口不断增加，又灾害频发，另一方面蒙古地区也是人口增多，牧地不够，因此在内外两种推动力的作用下，由内陆往边疆地区移民就渐成趋势。

康熙初年，蒙古地区禁令渐废。康熙八年（1669年），康熙皇帝谕户部：“比年以来，复将民间房地，圈给旗下，以致民生失业，衣食无资，流离困苦，深为可悯。自后圈占民间房地，永行停止，其今年所已圈者，悉令给还民间。尔部速行晓谕，昭朕嘉惠生民至意。至于旗人，无地亦难资生，应否以古北等口边外空地，拨给耕种，其令议政王贝勒大臣确议以闻。”圈地问题一直是清初比较突出的矛盾，康熙皇帝解决的办法就是往口外拓展耕地，于是在次年就将古北口、张家口等口外土地拨给正黄、镶黄等旗，这实际上就破了顺治十二年（1655年）规定的“不得往口外开垦牧地”的禁令。这或许就是汪灏记载的康熙十年后口外始行开垦，康熙皇帝“多方遣人教之树艺，命给之牛、种，致开辟未耕之壤，皆成内陆”一事。

1930年卓索图盟盟长、喀喇沁右旗扎萨克和硕都楞亲王利用本旗档案，向南京国民政府蒙藏委员会详细报告了该盟及喀喇沁右旗蒙汉土地租佃关系的渊源，值得特别重视。在该报告中，他说：

我喀喇沁右旗蒙古……在清前时代画（划）我古北口外数旗地方为围猎之所，遣满洲旗人居此，乃名谓庄头。我蒙旗他布囊及人民应围猎之差。彼时我蒙古五谷种籽不全，仅有数种糜忝籽粮度于应用，垦种为生。迨后进口观察内陆生产，则五谷兼备，耕种垄田，耕耨维细，收成极嘉。故我蒙众欲耕垄田，而于康熙间，呈请部署选招内陆熟习耕作农民，由公家颁与执照来盟旗耕种耕作事务，始习得其法矣。当时藩部所定之例，出口农民有确数，各给执照，春季出口，出口时验照放行，无照者不容出口；秋季收禾场事完竣，则由蒙旗催其回籍。进口时，验收执照遣去。

这则报告透漏了几个重要信息。一是古北口外数旗地方划拨给满洲旗人居住，名为“庄头”，应就是上文所说的康熙八年（1669年）安排旗人在古北口等地开垦耕种令。康熙八年，设热河官庄。整个康熙年间，热河设喜峰口外一等粮庄和古北口外一等粮庄共138个，这些粮庄“一般都是由汉族农奴耕种”，但是由上述材料可知，“蒙旗他（塔）布囊及人民应围猎之差”，那么这个“围猎之差”的内容也是要求交粮的，所以喀喇沁右旗虽然“五谷种籽不全”，仅仅是漫撒籽地式的粗放型农耕，但也要“垦种为生”，这是其内在的诉求。二是喀喇沁右旗为提高产量，特地去口内调研，发现“五谷兼备，耕种垄田，耕耨维细，收成极嘉”，所以蒙古民众也想效仿口内农作，于是于康熙年间，申请选招内陆熟习耕作农民，由公家颁与执照来盟旗耕种耕作事务，蒙古民众也学到了耕作之法。三是当时定有规则，即“出口农民有确数，各给执照，春季出口，出口时验照放行，无照者不容出口；秋季收禾场事完竣，则由蒙旗催其回籍。进口时，验收执照遣去”，这就是春去秋回的“雁行人”制度。

康熙三十五年（1696年），据皇太子胤礽奏称：“据今年正月喀喇沁协办旗务和硕额驸噶尔桑来文详称：本旗民人均靠耕田为生。前启奏圣明，领票三百，雇民耕田至今。今复欲增领票五百，以雇民耕田。等语具奏。奉旨：给罢。”此额驸噶尔桑即尚康熙皇帝五女和硕端静公主的噶勒臧，他还同时奏请康熙皇帝，要在乌兰布文哈苏、锡文哈明安等地开垦耕种。这表明，开垦土地是蒙古王公的主动行为，具有内在动力。

另外，顺治初年，定“蒙古王公、台吉等每年征收所属，有五牛以上及有羊二十者，并收取一羊，有羊四十者取二羊，虽有余畜，不得增取。有二羊者取米六锅；有一羊者取米一锅”，并规定“滥征者罪之”。清廷虽然不对蒙古王公征收赋税，但专门立法规定了蒙古王公对属下征收赋税的内容。日本学者田山茂认为，对谷米赋税的征收，促进了农业在蒙古地区的推广。谷米赋税的确是促进农业发展的一个重要因素，针对蒙古地区米价腾贵的情况，康熙皇帝派遣内阁学士黄懋等人前去教养蒙古，并谕：“蒙古之性懒惰，田土播种后，即各处游牧。谷虽熟，不事刈获，时至霜陨穗落，亦不收敛。反谓岁歉……蒙古地方，多旱少雨，宜教之引河水灌田。朕巡幸所至，见张家口、保安、古北口及宁夏等地方，皆凿沟洫，引水入田，水旱无虞。朕于宁夏等地方，取能引水者数人，遣至尔所，朕适北巡，见敖汉、奈曼等处，田地甚佳，百谷可种。如种谷多获，则兴安等处不能耕之人，就近贸易贩籴，均有裨益，不须入边买内陆粮米，而米价不致腾贵也。且蒙古地方既已耕种，不可牧马，非数十年，草不复茂，尔等酌量耕种，其草佳者，应多留之，蒙古牲口，惟赖牧地而已。且敖汉、奈曼等处地方多鱼，伊等捕鱼为食，兼以货卖，尽足度日，此故宜知之。”所以，教养蒙古耕种，平抑米价也是一个重要因素，亦为蒙古生计考虑。至康熙四十八年（1709年）时，京城米价腾贵，“小米一石，须银一两二钱；麦子一石，须银一两八钱”。李光地奏曰：“今人口甚多，即如臣故乡福建一省，户口繁息，较往年数倍，米价之贵，盖因人民繁庶之故。”康熙皇帝曰：“生齿虽繁，必令各得其所始善。今河南、山东、直隶之民，往边外开垦者多。大都京城之米，自口外来者甚多。口外米价，虽极贵之时，秫米一石，不过值银二钱，小米一石，不过值银三钱，京师亦常赖之。”蒙古地区允许内陆农民进入、发展农业不过十几年的时间，其所产竟然可以反过来平抑京师米价，发展不可谓不迅速。

另外，在传统蒙古社会，随着人口繁衍，必然对扩大游牧地有强烈诉求，在清代以前，是通过对外战争、内部战争以及对外贸易等方式来解决的，但清代实现对蒙古地区的大一统后，战争的方式是不可能了，贸易的途径又因为清廷限制商人进入蒙古地区，故也不是很顺畅，且物价腾贵。所以我们在档案中看到很多蒙古王公因为社会稳定，人口蕃息，而要求拓展游牧地，大多被皇帝驳回了，乾隆皇帝打了一个恰当的比喻：“若皆如此效尤妄占，则内扎萨克等亦有数载，仍皆旧游牧，并未言及游牧地方窄狭，寻求拓展妄占矣。今夫八沟、热河、木兰等处，若非为喀喇沁王喇特纳锡第（原文译为考南什第，应误——笔者注）等地方，则喇特纳锡第岂仍欲取热河等处耶？岂有此理？”所以面对人口繁衍与牧场狭小之矛盾问题，蒙古王公只好内部挖潜，而农业与畜牧业相比较，单位面积养活人口的多寡比较明显，所以蒙古民众“欲耕垄田”，招内陆民众至蒙地开垦，教导蒙古民众种粮之法。康熙皇帝面对蒙古王公的申请，顺势而为，但开中有禁，以票照数限制进入蒙古地区的内陆农民人数，一开始是300张，后增至500张，至康熙五十五年（1716年），针对喀喇沁三旗的进一步申请，批准“每年由户部给予印票八百张”。给予印票允许内陆农民进入蒙地，与其说限制了人数，倒不如说表明了一个态度，即允许民人进入蒙地，所以每年凭票进入蒙古地区已成具文，康熙四十六年（1707年），康熙皇帝巡行边外时，“见各处皆有山东人，或行商，或力田，至数十万人之多”，五十一年（1712年），康熙皇帝谕曰：“山东民人，往来口外垦地者，多至十万余。伊等皆朕黎庶，既到口外种田生理，若不容留，令伊等何往？”表明了康熙皇帝的态度。但同时他又指出：“但不互相对阅查明，将来俱为蒙古矣！”还是担心“分而治之”政策失效，怕蒙古壮大。所以他给出的治理方案是：“嗣后山东民人，有到口外种田者，该抚查明年貌姓名籍贯，造册移送稽察。由口外回山东去者，亦查明造册，移送该抚，对阅稽查，则百姓不得任意往返，而事亦得清厘矣。”

雍正皇帝即位后，针对人口不断增长的情况，发布了“借地养民”令。雍正元年（1723年）四月，“谕户部，朕临御以来，宵旰忧勤，凡有益于民生者，无不广为筹度。因念国家承平日久，生齿殷繁，地土所出，仅可赡给，偶遇荒歉，民食维艰，将来户口日滋，何以为业？惟开垦一事，于百姓最有裨益……嗣后各省，凡有可垦之处，听民相度地宜，自垦自报，地方官不得勒索，胥吏亦不得阻挠……其府州县官，能劝谕百姓开垦地亩多者，准令议叙；督抚大吏，能督率各属开垦地亩多者，亦准议叙。务使野无旷土，家给人足，以副朕富民阜俗之意。”这道“借地养民令”一出，各地纷纷遵照执行。蒙古地区亦是如此。“雍正元年及二年，内陆连年歉收，以致饥馑艰窘，故由国家颁令暂借我蒙旗地方遣民散居耕地救急。此旨以（一）下，每年出口数百户来本处耕地为生者多不愿回籍，若是以来永居为籍，我蒙旗之汉族愈形繁多……故设同知通判于蒙旗镇理蒙汉，嗣又添设州县，派员驻办，曾由我蒙旗征员协理……”由于内陆农民不断增多，清廷逐渐在蒙古地区设置府厅州县。雍正、乾隆、嘉庆年间，在内蒙古西部设置了萨拉齐、托克托、和林格尔、清水河、宁远、丰镇等厅；在内蒙古东部，设置了八沟、塔子沟、三座塔、赤峰、长春、昌图等厅。

乾隆初年，仍延续了之前禁中有开的政策。乾隆八年（1743年），乾隆皇帝谕：“本年天津、河间等处较旱，闻得两府所属失业流民，闻知口外雨水调匀，均各前往就食，出喜峰口、古北口、山海关者颇多。各关口官弁等，若仍照向例拦阻，不准出口，伊等既在原籍失业离家，边口又不准放出，恐贫苦小民，愈致狼狈。著行文密谕边口官弁等，如有贫民出口者，门上不必拦阻，即时放出。”然而乾隆皇帝话锋一转，强调“但不可将遵奏谕旨，不禁伊等出口情节，令众知之，最宜慎密，倘有声言令众得知，恐贫民成群结伙投往口外者，愈致众多矣，著详悉晓谕各边口官弁等知之”。这段话表明了乾隆皇帝的真实态度，即一方面要有封禁的表达，表明要维护蒙古民众的利益；另一方面在实践中，还要地方官员“偷着”放出“流民”，给他们活路，不至于滋生事端，这实际上是维护清朝“大一统”的举措。

但是内陆民人大量涌入蒙古地区之后，出现了一些新问题，尤其各地多发的蒙汉争地问题，影响了社会的稳定。乾隆十三年（1748年），进一步强化封禁令。规定：“民人所典蒙古地亩，应计所典年分，以次给还原主。土默特贝子旗下，有地千六百四十三顷三十亩；喀喇沁贝子旗下，有地四百顷八十亩；喀喇沁札萨克塔布囊旗下，有地四百三十一顷八十亩。其余旗下，均无民典之地。以上地亩，皆系蒙古之地，不可令民占耕，应令札萨克等查明某人之地，典与某人，得银若干，限定几年，详造清册，送该同知、通判办理。照从前归化城土默特蒙古撤回地亩之例，价在百两以下典种五年以上者，令再种一年撤回；如未满五年者，仍令民耕种，俟届五年再行撤回。二百两以下者，再令种三年，俟年满撤回，均给还业主。”从这个规定来看，明显是以维护蒙古民众利益为主。乾隆十四年（1749年），乾隆皇帝再次强调：“蒙古旧俗，择水草地游牧，以孳牲畜，非若内陆民人，倚赖种地也。康熙年间，喀喇沁扎萨克等，地方宽广，每招募民人，春令出口种地，冬则遣回，于是蒙古贪得租之利，容留外来民人，迄今多至数万，渐将地亩贱价出典，因而游牧地窄，至失本业。朕前特派大臣，将蒙古典与民人地亩查明，分别年限赎回，徐令民人归赴原处，盖怜恤蒙古，使复旧业。乃伊等意欲不还原价而得所典之地，殊不思民亦朕之赤子，岂有因蒙古致累民人之理？且恐所得之地，仍复贱价出典，则该蒙古等生计，永不能复矣。著晓谕该扎萨克等，严饬所属，嗣后将容留民人居住，增垦地亩者，严行禁止。至翁牛特、巴林、克什克腾、阿噜科尔沁、敖汉等处，亦应严禁出典开垦，并晓示察哈尔八旗，一体遵照。”此后又陆续出台了一些规定。但这些封禁令并未起到预想效果，甚至出现了“禁者自禁，垦者自垦”的现象，对此，清朝统治者也心知肚明，嘉庆皇帝就说：“流民出口，节经降旨查禁，各该管官总未实力奉行，以致每查办一次，辄增出新来流民数千户之多，总以该流民等业已聚族相安、骤难驱逐为词，仍予入册安插，再届查办复然，是查办流民一节，竟成具文！”

这一状况一直持续到清末完全放垦蒙地之时。之所以出现“禁者自禁”（表达）和“垦者自垦”（实践）的情况，主要由于几个原因，清廷要解决几个矛盾。

一是在旗的疆界和游牧地固定的情况下，要解决牧场狭小和人口增长的矛盾。清代档案记载，很多蒙古王公因牧场狭小问题，要求拓展游牧地，或因旗内生计问题，与相邻扎萨克旗争地。如乾隆四十五年（1780年），喀尔喀亲王车布登扎布上奏以牲畜孳生甚多，游牧地不能容纳为由，请求拓展游牧地，甚至请求拓展至卡伦等处。乾隆皇帝非常生气，特地下谕旨批评：“如以卡座展及何地，即将尔游牧展及何地耶？今夫乌尔图布拉克至济木萨四处，距乌鲁木齐近，若云设卡处俱属喀尔喀等地方，岂日久尚将占据乌鲁木齐乎？……内扎萨克等数年亦无事，牲畜亦孳生，仍在旧游牧，不曾得闻游牧不能容。”故驳回所请。但蒙古地区人口增长、牲畜孳生却是客观事实，内扎萨克之所以在人口、牲畜孳生的前提下还保持着“旧游牧”，其秘诀就是引进了生产效率更高的内陆农业，缓解了牧民的经济压力，并使财富往蒙古王公和上层喇嘛手里聚集，所以蒙古王公特别有积极性招民开垦，这是其内部的推动力。

二是需要解决在一个“大一统”的国家内，民众强烈的交流交往交融愿望与政府强制性隔离政策的矛盾。众所周知，游牧经济和农业经济有天然的互补性，即便是在历史上中原政权与游牧政权互相敌对的时期，也没有阻断底层民众的交流交往交融趋势，遑论作为清朝“大一统”格局重要组成部分的蒙古地区，仅凭一纸封禁令就能阻断这种趋势？更何况，清廷一直宣扬“满蒙一家”“满汉一家”“天下一家”，封禁令亦违背了这种意识形态化的表达，所以，封禁令半遮半掩，成为“具文”就是必然的事情了。

三是要解决内陆人口增长与土地狭窄的矛盾。清代学者洪亮吉估计当时情况时说：“率计一岁一人之食，约得四亩，十口之家，即须四十亩矣。”人均四亩是较为科学的“温饱常数”，但随着社会稳定和经济发展，清代的人口也在爆发式增长，人均土地面积逐年递减，至道光年间，人均面积甚至跌落到不足二亩。

这就造成人地矛盾的紧张，也会引发物价上涨以及流民问题等各种影响社会稳定的问题。洪亮吉说：“户口既十倍于前，则游手好闲者更数十倍于前，此数十倍之游手好闲者，遇有水旱疾疫，其不能束手以待毙也明矣，是又甚可虑者也。”所以形成了由平原往山地、由中原往边疆的人口迁移趋势，这是内陆农民迁入蒙古地区的外部推动力，清廷为维护“大一统”局面的需要，顺应了这种趋势，在表达上还是要封禁，但在实践上，则该放就放，使得蒙古地区内陆农民逐渐增多，“走西口”“闯关东”渐成潮流。

（四）清末由“防边”到“边防”的转变

我们并不能因为封禁政策禁中有开就否定其实际作用，封禁政策的强调，类似于一把利剑，始终对蒙古王公、守卡官员、私自进入蒙地的农民和商人等具有震慑作用，而且也确曾清理过很多农民，使其回归内陆。所以在清末放垦蒙地之前，内陆农民进入蒙地开垦的地亩数并不是很多，尤其在分布上，近边地区的蒙地进入的人口要多一些，开垦的土地要多一些，但越远越呈衰弱趋势，至外蒙古，则去开垦土地的内陆农民最少，去贸易的商人也最少。所以，在西方殖民势力汹涌东来的大背景下，封禁政策的最大恶果，是造成边疆的失守，是领土的丧失。道光三年（1823年），科布多参赞大臣那彦宝奏蒙民贸易章程一折云，“至乌梁海一处，地界与哈萨克接壤，往往因缘为奸。著将乌梁海地方，概行禁止商民贸易”。此令一出，等于把贸易权转手他人。同治二年（1863年），科布多参赞大臣广凤等奏俄罗斯人在吹河地方搭房建屋进行贸易，同治皇帝担心俄人“难保不生吞并蒙古之心，不可不豫为地步，以杜诡谋”。据广凤等“推原其故，总因该阿勒坦诺尔乌梁海两旗人丁，系在卡外住牧，每年仅止春间由索果克卡伦将两旗应来科进贡之官兵，不过二三十人，放入开齐，到科呈进贡皮，事竣即催令旋回游牧，不准再入开齐。所有该阿勒坦诺尔乌梁海两旗人等度日所用什物，皆向俄人以牲畜抵换，相沿已久。及自道光十一年间起，该俄人在彼搭盖房间……建房贸易，已逾三十余年之久”。贸易权一入俄人之手，就作为其扩张的前沿阵地。同治三年（1864年），中俄签订了《勘分西北界约记》，“乌里雅苏台将军所属乌梁海十佐领，科布多参赞大臣所属阿勒坦淖尔乌梁海两旗和哈萨克各部落，也都被沙俄所吞并”，今天读来，仍然扼腕叹息。

清末随着西方列强的入侵，边疆危机不断加重。为维护“大一统”格局，清朝由“防边”思想转为“边防”思想，最终放垦蒙地。“防边”与“边防”为清末荣升提出来的概念，他认为：“今一变锁国时代为交通时代，故昔者对蒙藏所行之政策，遂不可复行于今日。盖锁国之时代，患在藩属，谋国家者，必重防边。防边云者，防边人之或内侵也。交通之时代，患在敌国，谋国家者，必重边防。边防云者，用边人以御外侮也。惟防边人之或内侵，故利用边人之弱；惟用边人以御外侮，故利用边人之强。”荣升看到了西方殖民势力的汹涌东来，造成了数千年来未有之大变局，由“锁国时代”而变为“交通时代”，是故必由原来之“防边”转而为“边防”。他提出清代由“防边”转而为“边防”的思想非常重要，对蒙古地区的封禁政策实际上就是防边思想，“防边人之或内侵”，故处处试图削弱蒙古诸部；但清末面对西方列强的步步紧逼，唯有壮大边疆，利用边人之强才可有效构筑边防。

鸦片战争后，清朝面临“数千年未有之大变局”，尤其是签订系列条约后，为筹赔款以及振兴蒙古军队以防卫边疆，朝堂之上很多大臣上奏放垦蒙地。光绪二十七年（1901年），山西巡抚岑春煊奏称：“欲练蒙兵非筹练费不可，欲筹练费非开蒙地不可。今蒙地接晋边者，东则为察哈尔右翼四旗，西则为伊克昭、乌兰察布二盟十三旗，田地饶沃，水草丰衍，乌拉特、鄂尔多斯两部，依阻大河，形势雄盛，灌溉之利，甲于天下。”主张只有“开蒙部之地为民耕之地，而竭蒙地之租，练蒙部之兵”，才能“边实兵强，防密盗靖”。“总之，地利一辟，百产自丰，无形之益，更无限量。窃以为办理蒙地屯垦，不急在征收官租而急在开浚地利，不必夺蒙部之产而贵联蒙部之心，利在蒙、利在民，即利在国也。”岑春煊的最后这句话其实也是清前期封禁政策表达与实践背离的最好注脚。清廷决策者被岑春煊此奏打动，决定派贻谷到晋边督办垦务。以此为标志，清廷由前期对蒙古地区的封禁到全面放垦蒙地阶段。在内蒙古东部，仅哲里木盟扎赉特、杜尔伯特、郭尔罗斯前旗、郭尔罗斯后旗、科尔沁右翼三旗和科尔沁左翼中旗等地共放出荒地有3772000多垧。在耕地数增加的同时，人口数也在大量增加，据哈斯巴根估计，仅在内蒙古西部的鄂尔多斯地区，清末民初的移民人口就达10万—15万人。