本次调研以问卷调查和走访座谈为主，调查对象为市属各区及其街道、社区居委会，同时重点走访了海曙区的月湖街道、海曙区南门街道的尹江岸社区、北仑区的老街、牡丹等社区，并与当地的社区居委会干部、居民进行了座谈交流。调研共发放问卷180份，回收111份，回收率62％。通过调查研究，基本摸清了我市社区各类民间组织的情况、其所起的作用及其局限性，同时对社区需要哪类民间组织以及民间组织在推进城市社区建设中的定位、作用和培育发展社区民间组织社区民间组织的组织方式、管理模式等进行了初步的探索，并提出了相应的对策、措施。
一、基本情况
宁波市5个区共设17个街道办事处，经过今年社区规模调整，现设146个社区居委会。从调查中发现，全市各个社区或多或少都有民间组织（即社会团体和民办非企业单位性质的组织）存在，其中：
社团性质的占调查总数的56％，有社区计生协会、社区老年协会、社区残联、社区妇联、社区联合工会、社区志愿者协会、社区联谊会等。一般都有通常意义上的社团组织机构，即有会员，有理事会，有会长或理事长，有章程等规章制度。
民办非企业单位性质的占调查总数的44％，有社区服务中心（站）、社区法律服务站（所）、社区医疗站（所）、社区幼儿园、社区（市民）学院（校）、社区交友俱乐部、社区（信息、婚介、职介等）中介所、社区图书室（馆）、社区敬老（养老、托老）院（所）等。
如月湖街道下设7个社区居委会，共有60个各类民间组织。其中婚介、房产、职介等信息中心（站、点）14家（占23.3％）；残联7家，妇联6家，工会6家，老年协会5家，慈善组织、计生协会各4家（共占53.3％）；幼儿园3家（占5％）；志愿者协会2家（占3.3％）；医疗、服务类各1家（占3.3％）；驻区市级协会如劳动学会、房地产协会、医学会等共7家（占11.6％）。
社区民间组织多数是为社区居民提供各种无偿或微利的便民服务。其经费来源，社团类的主要是会员会费、赞助费及社区居委会的资助；民办非企业单位类的，除极个别成立较早、规模较大的社区服务中心的开办经费由政府拨点款外（但今后的经费来源没有明确），其余的都为自筹。
这些社区民间组织，除部分社区幼儿园及少数社区服务中心（占调查总数的14％）在这次民办非企业单位复查登记中进行民办非企业单位登记外，其余均未经任何部门登记。
二、社区民间组织的作用
社区民间组织在推进社区建设中起到了重要作用，尤其是在一些政府也无法顾及的领域，其作用更是不可替代的。原因在于社区民间组织运用本身的能力为社区提供了各种专业服务，满足了社区不同人群的特殊需求，从而与社区、与社会形成了相互依赖、共存共荣的和谐关系。社区民间组织的作用主要体现在：
（一）整合了社区资源，弥补了政府职能部门的局限与不足
在社区建设中，政府职能部门利用自身职能组织、领导、指导社区，但政府部门职能有其局限性，难以满足社区越来越多样化、个体化的需求，从而造成社区居民高期望值与得不到满足的极大心理落差，影响了社区建设的正常发展。社区民间组织的出现，整合了社区的各种资源，以其灵活的体制和多功能的服务形式，满足了社区居民越来越丰富的需求，产生了良好的效果。如北仑区牡丹社区服务中心自成立以来，就以精品服务意识，统一着装，持证上岗，并将民办非企业单位登记证书、职员资格证书、服务项目、收费标准等上墙公布，打出了自己的品牌，也赢得了社区居民的信赖，起到了示范带动作用。
（二）为社会提供了较多的就业岗位
社区民间组织的发展向人们提供了很多以社区为基础的工作机会，为广大待业人群创造了许多新的工作岗位，在一定程度上缓解了就业难的社会问题。如尹江岸社区发动组织社区内下岗人员共同参与建立了“知心、关心、同心”服务队，已建文艺宣传、扶贫扶残、法律咨询、劳动就业、计生优生、家政便民、治安消防、帮教结对、老年服务、科普宣传、巾帼志愿、医疗咨询、拥军优属、青少年服务等14个小分队和一个知心生活服务站，利用下岗、失业职工的一技之长，形成满足社区居民多种需要的社区服务网络，既起到了服务群众、便利居民的作用，又对保证社区稳定、凝聚群众起到了积极的作用。
（三）促进了社区精神文明建设的发展
社区建设的一条重要任务是推进城市精神文明建设。这些社区民间组织，尤其是如社区志愿者协会、社区文化团体、老年协会等组织，其组建和开展活动的目的，就是引导社区居民自觉遵守公民道德规范，拓宽人们奉献社会的渠道。社区居民在回报社会的过程中体现了自身的价值，也陶冶了自己的情操，提高了公益意识、集体意识，从而形成了整个社会健康向上的道德风尚。同时，这些活动也多角度地加强了社区的思想政治工作，促进了社区的和谐稳定。如北仑区老街社区的外来人口服务中心将外来人口纳入社区服务管理的范围，即使外来人员爱异乡如故乡，在异乡艰苦创业的同时也感受到了当地政府、人民的关心爱护，更好地为当地社会经济发展作贡献，同时又促进了当地社会治安的稳定。
（四）拓宽了社区建设资金的渠道
在社区建设初期，社区建设的好坏主要取决于政府财力的投入。由于目前政府财力毕竟有限，很多方面无法顾及。这些民间组织的涌现，吸引了许多社会闲置资金投入社区，回报社会，服务社会，从而拓宽了社区建设资金的支持源。如北仑区牡丹社区服务中心就是由几位社区居民自筹资金组建而成。
三、当前存在的问题和培育发展社区民间组织的建议
“社区建设，大有可为”。作为一个需要人人参与的社会工程，民间组织如何走进社区、融入社区，在社区里培育发展壮大，已成为一个带有方向性的必须探索的课题。目前由于观念、环境、体制等多方面因素，社区建设中各类民间组织的发展及其管理还很不规范，导致民间组织发挥的作用有很大的局限性。主要表现为：
（一）对民间组织在社区建设中的作用还缺乏足够的认识
调查发现，不少社区领导对社区民间组织的地位、作用及其发展的必然性认识不足；民间组织本身在认识上差距甚大，有些依法成立的民间组织特别是社会团体，缺乏对社区建设的参与感和自觉性，不少社区民间组织则处于自生自灭、自发无序状态，有的社区民间组织对是否应该纳入政府有序管理抱患得患失的心态，甚至认为不需要依法登记管理。
（二）培育管理社区民间组织缺乏操作性强的政策法规依据
宁波市《关于进一步加强城市社区建设的意见》文件虽然已明文规定“对三级社区服务中心实施民办非企业单位登记”，但目前对民间组织的培育管理一直停留在政府机构管理体制上。社区作为一种新的现代化城市的重要的基层组织，是社区民间组织依托的基础，但目前尚未形成依托的载体。
（三）推进社区建设中缺乏有利于民间组织发挥作用的诸如员工福利、保险、税收优惠等政策措施
社区建设需要全社会的投入，民间的人力、物力的投入更是促进社区建设持续发展的后劲支柱。但民间组织的投入也需要政府政策的扶持。社会团体和民办非企业单位虽然不以营利为目的，但并不等同于不营利。民间组织的投入也需要按市场经济的规律取之于社区用之于社区，这样才会有生命力。因此，培育发展社区民间组织，需要有良好的扶植培育的环境和相应的政策措施，才能更好地、持久地发挥民间组织在社区建设中的积极作用。
（四）现有社区民间组织缺乏统一规划，设置布局不合理，发展不平衡，个别在操作上不规范的现象也时有发生
调查统计，现有的社区民间组织有38％是自上而下，或是有关政府部门为将职能延伸到社区或是上级部门下发文件批准挂牌成立的。这些组织其实都是与社区居委会一套班子多块牌子。同时由于对社区民间组织的培育管理尚未纳入规范管理的轨道，加上社区与社区之间也存在基础、设施、居民素质等的差异，导致一些社区各类民间组织发展无序。如一个“天一”社区报上来14个各类民间组织，其中有10个是民办非企业单位性质的“信息咨询服务部”；有些社区中则很少有民间组织，甚至连一些社区急需的“服务中心”（站）等也没有建立。此外还由于对社区服务的曲解，也发现一些单位和个人以商业赢利为目的挤进社区服务业，少数不法分子趁机兜售假冒伪劣产品，欺诈、坑蒙群众，影响极坏。
实践证明，培育发展民间组织是组织广大社区成员共同参与社区建设的有效途径。要使民间组织真正在社区建设者中发挥应有作用，必须搞清社区真正需要哪些民间组织、民间组织在社区建设中的定位以及它们与社区的关系及其发展方向等问题，进行深层次研究，并采取有效的措施。为此提出如下建议：
第一，解放思想，更新观念。充分认识民间组织在社区建设中的意义和作用。按照资源共享、共驻共建的宗旨，无论是社区民间组织还是驻区民间组织都有义务、也有责任为社区建设做出自己应有的贡献。
第二，理顺关系，规范管理。要根据民间组织管理统一登记，双重管理的体制，县（市）区人民政府各级职能部门在街道或社区组建民间组织，都需经街道签署意见，由民政部门负责登记管理；县（市）区人民政府也可以授权街道办事处作为社区民间组织的业务主管单位，由民政部门负责登记管理。
第三，坚持标准，统筹规划。社区民间组织必须按照国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》中规定的条件、标准来建设，县（市）、区、街道要本着“以人为本、适应需要、合理布局、优化结构、有序发展”的原则，按照城市总体规划和社区规划，统一规划社区民间组织的设置、布局，使社区民间组织在数量、种类、布局等方面符合社区建设发展的需要，避免资源的重复浪费。
第四，结合实际，灵活模式。对一些目前社区急需的又符合两个《条例》规定条件的、社区居民生产生活需要而带共性的组织，如老龄服务、社会治安、社会救助、环境卫生、劳动就业、婚姻家庭、计划生育、外来人员管理、社区服务等组织可在区级或条件具备、本身又需要独立设置的街道成立，街道社区可以设立分会或站、点，其所在区（县）民政局应积极配合，帮助办理登记手续。对一些以政府投入为主渠道的社区服务单位，可参照社会福利事业单位进行事业单位登记管理。对利用非国有资产举办的不以营利为目的的社区服务单位，可在民政部门进行民办非企业登记；以营利为目的的社区服务单位，则由工商部门进行登记管理。对一些社区居民生产生活不急需甚至不需要的，也不应该搞形式主义，以减轻社区的工作压力和负担，节约社区资源，避免社区忙乱现象。
第五，重在参与，共驻共建。目前社区中有社区居委会、社区党组织、国家机关、企事业单位、民间组织、公民个人以及驻区武警、部队等。社区内的国家机关的个人和企事业单位及其干部职工、公民个人可以志愿参加民间组织。社区民间组织以及驻区民间组织要处理好与街道、社区居委会以及其他驻区组织的关系，在社区党组织的领导下，齐心协力做好参与、共建、服务的文章。社区民间组织要争取社区党组织成员、社区居委会专职人员参加，社区党组织、居委会也应积极支持社区民间组织的工作，引导、组织社区民间组织以及其他驻区组织共同参与社区建设，共同创造和谐、文明、安全、舒适的文明社区。
第六，创造条件，培育发展。目前社区建设尚处于发展阶段，应实行培育发展和监督管理并重的原则，既要加强规范管理，又要为社区民间组织的生存发展提供良好的扶植培育环境。政府职能部门应尽快出台各类民办非企业单位组建的行业标准。对一些公益、慈善、福利性和为社区居民提供便民服务的中介类组织，应加大优惠扶持的力度，促进其快速发展。同时通过试点，建立一批符合社区建设发展要求的新型民间组织，多渠道扩大民间组织的阵地。
作者单位：宁波市民政局
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