◆ 北京“分散集团式”城市格局在建国初期已基本确定，上世纪70至80年代基本形成
◆ 坚持了四十多年的“分散集团式”已不适应城市有机发展的客观规律，同心圆式的摊大饼过程中，大城市病日趋严重：人口规模控制不周、基础设施全面紧张、经济建设布局不合理、历史文化古城的整体肌理被削弱
◆ “瘦‘身’减负”是新一代总体规划关键，需疏解非首都四大核心定位的产业及带动人口的外迁
北京的城市总体规划正面临重大的历史变革。在不同的历史时期中，北京的城市总体规划曾就城市性质、规模及布局等重大问题，分别提出了不同的理念和实施方案。
“温故而知新”，为面向更好的未来，回顾建国以来北京规划方案的发展历程，对于编制好新的北京城市总体规划，具有现实意义。
建国初期确定城市建设规划基本格局
1949年5月，北京市都市计划委员会成立。1955年2月，市委、市政府决定成立北京市都市规划委员会(简称都委会)，同时邀请了国内专家和前苏联专家组成工作组，研究北京的城市规划。
我国建筑大师梁思成和陈占祥以前瞻性眼光提出了著名的“梁陈方案”，强调了对举世无双而仅有的宏大历史名城北京旧城应该完整加以保护。但前苏联专家巴兰尼柯夫则要从北京旧城中开花，提出了“巴兰尼柯夫方案”。经过审批，放弃了避开旧城另建新城的方案，确定利用旧城基础，改建旧城中心再向外发展。
最后以“巴兰尼柯夫方案”的宗旨为主，认为：城市性质除了政治中心之外，还应是文化、科学、艺术的城市，同时也是一个大工业城市，提出“变消费城市为生产城市”口号；人口规模预计15年至20年内将从100多万增至300万至400万；城市布局采用环形——放射状由中心向外发展，并提出了“北京市第一期建设要点”，认为北京“是我国的政治中心、文化中心、科学艺术中心，同时也必须是一个大工业城市”；提出20年城市人口发展到500万的设想，这是北京首轮真正意义上的城市总体规划。
1958年总体规划进行了重大修改。1958年6月，中共北京市委把“北京城市建设总体规划初步方案（草案）”上报中央，9月又草拟了“北京市总体规划说明（草稿）”，修改了四个方面：
指导思想上突出城市建设将着重为工农业生产服务和消灭三大差别；
布局上提出了分散集团式，把市区分割成几十个分散的集团，大大缩小了市区的人口规模和用地（由500万到600万缩为300万），市域的面积由8860平方公里扩大到16800平方公里，“面向一万六千八”曾成为一时的业内口头禅，总人口维持在1000万左右；
工业发展上提出了控制市区、发展远郊区的设想；
居住区组织按人民公社原则进行建设。
上述方案经过修改充实后，又提出了1959年版方案，继续体现了分散集团式布局思想，并于同年8月上报中央，它虽未获正式批复，但在“文化大革命”中的城市建设基本上是按这个方案进行的。
上世纪七十至八十年代城市形态基本形成
“文革”中总体规划暂停执行，规划局被撤销，北京的城市建设混乱。1972年恢复了规划局后，即于1973年10月8日，提出了新一轮的总体规划方案，方案中强调了新建工业项目应安排在远郊，重视控制工业“三废”(废水、废气、废渣)排放，逐步建设一批小城镇。
“文革”结束后，中央在关于首都建设方针的“四项指示”中指出：
北京是全国的政治中心，是我国进行国际交往的中心，要把北京建成全国、全世界社会秩序、社会治安、社会风气和道德风范最好的城市；
建成全国环境最清洁、最卫生、最优美的一流城市，世界较好城市之一；
建成全国科学、文化、技术最发达，教育程度最高的一流城市，世界文化最发达的城市之一；
做到经济不断繁荣，人民生活方便、安定，经济建设要适合首都特点，基本不再发展重工业。
1981年11月，北京市政府决定成立北京市规划委员会，于1982年3月正式提出“北京城市建设总体规划方案（草案）”，同年12月28日正式上报国务院。方案的主要内容：
确定城市性质是“全国政治中心和文化中心”，不再提出是“经济中心”和“现代化工业基地”；
到2000年的人口规模控制在1000万左右(当初曾提出“任何时候不能超过1000万”)，市区人口400万左右；
明确提高环境质量的目标；
提出“旧城逐步改建，近邻调整配套；
远郊积极发展”的建设方针；
确定了北京历史文化名城的地位；
明确以居住区作为组织居民生活的基本单位；
强调城市基础设施不仅要还账，而且要先行。
1983年7月14日，中共中央、国务院原则批准了该方案，并于1983年11月12日成立首都规划建设委员会，切实加强对首都规划建设的领导。
摊大饼扩张五方面失控
随着改革开放步伐的加快，首都的社会、经济和城市建设发展迅速，一些不可预见的新因素猛烈冲击着80年代的总体规划框架，特别是城市人口规模已提前12年突破了1982年总体规划规定的2000年的控制目标，大量流动人口使城市各项设施面临不敷的窘境。
为此市人民政府和首都规划建设委员会于1991年3月部署总体规划修编工作。方案的主要特点有五：
城市性质为“北京是伟大社会主义祖国的首都，是全国的政治中心和文化中心”，“世界著名古都和现代国际城市”；
明确了经济发展与政治文化中心的关系，强调了适合首都特点的经济是建立以第三产业为主体的现代化产业结构；
2010年北京的人口规模将从1990年的1035万增到1250万，流动人口将从1990年的130万增至250万；
坚持分散集团式布局，把城市建设的重点逐步从市区向广大远郊区转移，市区建设从外延扩展向调整改造转移；
把历史文化名城保护规划纳入城市总体规划；
市区居住区的建设要由新开发为主转向新区开发与旧区改造并重。
1993年10月6日，国务院对此方案作了正式批复，批复强调严格控制人口和用地发展规模。
通过十年来的建设实践，该总体规划凸显出五方面的不适应：
第一，人口规模未能按总体规划要求控制住，超过了原规划2010年的1250万指标，同样，市区的建设用地过早地分属各开发公司经营，市区用地面积也接近2010年规划的610平方公里；
第二，外来人口超出了2010年规划的250万，而且总体规划中并未为这类人口安排必要的生活工作和教育等空间，市政交通设施容量也未考虑流动人口的客观需求，北京在城乡结合部产生大量的私搭乱建，基础设施全面紧张，并为首都的各方面管理带来被动和困惑；
第三，坚持了四十多年的“分散集团式”已不适应城市有机发展的客观规律，市区外围纸面上规划的绿化隔离带范围已从300多平方公里缩小到240多平方公里，实际上可供绿化的用地仅剩下60平方公里，相当于原规划用地六分之一。而且实际的建成区，已经把石景山、丰台、南苑、东坝、酒仙桥、北苑、清河、西苑等“集团”与中心大团连成了一体，成了名副其实的更大的一张“大饼”，大城市的各种通病在“大饼”里日趋严重；分散集团式多年来一直摆脱不了同心圆式的摊大饼发展模式。
可以这样总结：静态的“分散集团式”布局痼疾，是“面多加水、水多再加面”的“摊大饼”现象愈演愈烈的缘由。据1998年的调查显示，北京城市建设发展用地中有72%(2550公顷)集中在市区外围的近郊区，建设重点一直在市区周边，而这种模式事实上已使分散集团式难以实现；
第四，总体规划思路过分囿于行政属地，未能从区域经济圈（带）的宏观立场上分布产业结构，不合理和重复的经济建设布局制约了北京作为国际化大都市的质量提升；
第五，历史文化古城的整体肌理受到削弱。虽然原则上有了历史文化名城保护规划，但缺乏相应配套的实施细则，在“加快对危旧房的改造”思想指导下，提出了“五年内基本完成危旧房改造”的目标责任制，旧城风貌和文化肌理受到一定程度的毁损。与此同时，旧城区内仍秉承前苏联专家留下的大马路规划红线，破坏了传统风貌区的景观和尺度比例。
紧接其后的北京城市总体规划（2004-2020）将城市发展目标确定为四个方面：国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市。提出城市人口规模：到2020年，控制在1800万人左右，实际2010年的总人口规模已达到1961万人，提前十年突破了规划控制规模。值得关注的是，规划提出建设东部副中心（通州新城），并从空间规划的角度，提出了协调好京津冀地区的发展规划。
瘦“身”减负成新一代总体规划关键
进入新世纪，北京面临着深化改革的新机遇和挑战。中央对北京的城市总体规划极为关注，就推进北京的发展和管理提出了一系列重要指示，可扼要归纳为下述六点：
第一，明确城市战略定位——坚持和强化首都是全国政治中心、文化中心、国际交往中心及科技创新中心的四大核心功能，实施人文北京、科技北京、绿色北京战略目标，把北京建设成为一流的和谐宜居之都。
第二，调整并疏解非首都核心功能——有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布，促进区域均衡发展，优化三大产业结构，突出产业的高端化、集聚化、融合化、服务化及低碳化。
第三，完善基础设施——城市建设必须形成适度超前、满足未来需求的功能体系，遏制城市“摊大饼”式的发展结构模式。
第四，加大环保治理力度——要从调整产业、严格控车、减少燃煤等各方面采取综合的重大举措，重点控制空气的雾霾污染、改善PM2.5指标，聚焦重点领域，严格考核，加强执法监管，建立严格的责任追究机制。
第五，健全城市管理体制——提高城市管理水平，强化管理、联防联控、依法治理，尤其要加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理及应急防灾管理，实现城市管理目标、方法、模式的现代化。
第六，实现京津冀协同发展——打破“一亩三分地”的旧思维定式，推进区域联动发展体制机制完善城市群布局和形态，打造新的首都经济圈。
有效为北京瘦“身”减负，疏解非首都四大核心定位的产业及带动人口的外迁，是关键所在。同时，京津冀协同发展仅是发展“区域规划”跨出的第一步，今后将在更大的范围内综合筹谋，才能更好地解决好诸如产业、人口、用地、环保及基础设施等要素的科学合理布局和平衡。LW
刊于《瞭望》2017年第6-7期
原题为《北京城怎样一步步长大》
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