一、明代政府组织
明代是中国近代史的开始时期，同时也是世界近代史的开始时期。从明迄今，六个世纪，五百多年，西方欧洲走上一个新的近代史阶段，中国也复如是。要了解清代，该先了解明代，现代中国大体是由明开始的。可惜的是，西方历史这一阶段是进步的，而中国这一阶段则退步了，至少就政治制度来讲，是大大退步了。
（一）明代中央政府
1、废止宰相
（1）中国传统政治是专制的，政府由一个皇帝独裁 ，这一说法，可用于明清两代。但汉、唐、宋诸代的中央政府组织，皇权相权是划分的，其间的比重，各代纵然有不同，总不能说一切由皇帝专制。
（2）明洪武十三年，据正史记载，宰相胡维庸造反，明太祖受此教训，废止宰相，不再设立。并命令他的子孙，永远不准再立宰相。所以明代政府没有宰相，清代也没有。中国传统政治，到了明代有一大改变，即是宰相之废止。
2、明代政府组织
唐代，中书省、门下省、尚书省，三省分职制；宋代，门下省退处无权，其给事中大体也如谏官，变成和宰相对立，很少能对诏、谏行使封驳权。其时的宰相，则只是一中书省。自元迄明，中书省还是正式的宰相。明代则：
（1）废去中书省，只留中书舍人。中书舍人在唐代，是代拟诏敕的，现在只负责管理文书与抄写，职守等于一书记员，仅是七品小京官。
（2）废去门下省，留下给事中。给事中有封驳权，官阶虽是七品，但却是一个很重要的官。
（3）尚书省还在，但尚书令及左右仆射不设了，由六部分头负责。在唐宋，六部中每部的第一个司称本司，如户部有户部司，吏部有吏部司等，明代等于升六部本司为部长。六部就是六个尚书，叫做六部尚书，这是一种秃头尚书。六部首长，各不相属。尚书省变成了一个多头的衙门。这些尚书都是二品大员，这已经是当时最高的官阶了。
明代给事中：
给事中依照尚书六部，分成六科。如户部给事中，兵部给事中，礼部给事中，故又叫六科给事中。皇帝诏书必经尚书，始分部行下全国。此六科给事中，仍可有封驳权。如关于财政问题，上面命令到了户部，户部给事中，就可参加审核，发表意见，就像现在西方政府中的专家智囊团 。只要他们不同意，仍可原旨退还。给事中虽不是大官，但可以各自单独发表意见。遇到廷推、廷议、廷鞠，他们也可出席。一般说来，他们的意见是很受尊重的。他们的反对意见，在当时谓之科参。六部尚书往往因为科参，束手无策，只有把原议搁下。这是当时君权节限之一。
（4） 都察院，由御史台演变而来，专掌弹劾纠察。全国各事都在都察院监督之下。
（5）通政司，管理章奏。一切送给皇帝的奏章，都归通政司，是一个公文出纳的总机关。
（6）大理院，主平反。一切刑法案件，最后判决不了，有什么冤枉，都可以到大理院求平反。
（7）武官则有大都督，全国有五个大都督府（唐朝有十六个卫），只管出外打仗时带兵。至于征调军队，一切动员工作，这是兵部的事，不在大都督职权内。
在明代，一切事权，集中到皇帝。
—— 都察院和六部合起来，并称七卿。
—— 七卿加上通政司、大理院，并称九卿。但只是七卿比较重要，后面两卿就不重要了。实际上九卿之上，有卿而无公，上面总其成者是皇帝。
—— 刑部尚书、都察院、大理院，合称三法司。这些都是司法机关，朝廷一切重大司法案件，就由三法司会审。
3、汉唐宋明政府之比较
（1）明代以前，宰相职权在政府至重。
（2）明代，一切事权虽说集中到皇帝，但也并不全由皇帝独裁，多少还有些历史旧传统。有许多事，是必经廷推、廷议、廷鞫的。
—— 明代小官，归吏部尚书任用，大官则由七卿，九卿，或再加上外面的巡抚总督，开会公开推举，这叫廷推。
—— 倘使有大事，各部不能单独决定，也常由七卿，九卿公决，这叫做廷议。
—— 倘使有大的狱讼，三法司解决不了，也由七卿，九卿开会定狱，这叫做廷鞠。
这些制度，汉代早就有，朝廷集议大事，屡见正史记载。可见，在明代，一切事，也不全由皇帝独裁。
（二）明代内阁制度
1、内阁制度之缘起
（1）皇帝的工作量大。据当时统计，洪武十七年九月十四日至二十一日，前后八日间，内外诸司送到皇宫里的奏章，共有一千一百六十件。每件奏章里，有讲一件事的，也有讲两三件事的，共计有三千二百九十一件事。此因中国地方之大，一切事集中到中央，中央政府预闻的事当然多。秦始皇帝时，兀自天天看到深夜不得息，每日处理的公文，要用天平秤之，何况到了明代？那时，西方还没有现代像样的英、法诸国。西班牙、葡萄牙这些小国家，不仅疆土面积小，政治规模也简单得可怜。自然不能与中国比。试问当时偌大一个国家，件件事都要经皇帝批核，这当然很辛苦的。
（2）皇帝工作之辛苦。北平故宫，前面三大殿，是朝会之所，后面乾清宫等，皇帝住宿。他天天要到前面来办公，距离也相当远。特别是，北平九月就结冰，次年二三月才解冻，也没有近代的防寒设备，早上天气尤其冷。而中国政府传统习惯，总要在日出前上朝，天不亮就朝会，皇帝也须黎明即起，天没大亮前就到达，等到太陽出来便散会了。
一般官者，多半住宫城外，有的则更远，早上骑着一匹马，带着一个仆人，掌一盏灯笼，四更五更就要去。到了紫禁城，还得下马，仍准骑马的只有少数几个人。一律须先到朝房，静候皇帝上朝。遇到天气寒冷，生些炭火，不过摆摆样子。
—— 明制，一天有三次朝，称早朝、午朝、晚朝，皇帝要三次出面见群臣及民众。
—— 明制，常朝有两种：一叫御殿，又称内朝，是在大殿内朝会议事；一叫御门，到奉天门的阳台上，让老百姓可以见面说话。现在西方国家有什么大集会，还有在陽台上讲话的风气，这是一种民主政治的精神，其实清朝故宫的午门，就是与皇帝和民众见面的陽台，这种制度清朝没有实行，但明朝却有。
（3）唐宋明谕旨撰拟之比较：
唐代，一切政令由宰相拟定，送皇帝画敕。
宋代，宰相向皇帝上箚子，先得皇帝同意或批改，再正式拟旨。
明代，一切诏令，皆出皇帝亲旨。全部责任在皇帝。皇帝如失职，对其也无办法，虽然给事中有时可以封驳，但给事中究竟是太小的官，拗不过皇帝。所以明代制度，可说是由皇帝独裁了。不过碰到大事情，皇帝还是会到文华殿、武英殿来同那批大学士当面商量，小事或不重要的事，由内阁写了条子送进皇宫给皇帝慢慢地批。
2、内阁和内阁大学士
（1）内阁名称之由来。在明代，一切事，最后都由皇帝总其成。因此单靠皇帝一人，自然管不了这许多事，秘书处的设立成为当然。明代皇帝的秘书处设在皇宫里的中极、建极、文华、武英四殿，以及文渊阁、东阁两阁。因为皇帝秘书处的办公地点在内廷，当时称为内阁，秘书们便称为内阁学士或内阁大学士。
（2）官阶。内阁学士（皇帝私人秘书）的官阶低，只有五品，而六部尚书的官阶则是二品。可见内阁学士在朝廷上的地位并不高。上朝排班，大学士的朝位班次也在尚书的下面。大学士这一官衔直到明代亡国，大学士还是一个五品官。
（3）工作职责。明太祖时，内阁学士不过是皇帝的顾问，皇帝遇有不清楚的事，可以随时问他们，听他们意见，作为参考；奏章批答，从前是宰相的事，现在是皇帝的事。皇帝不能一一亲自动笔，便口授大学士写出，所谓“传旨当笔”。由皇帝口授，他们只照皇帝意见写下。所以，大学士不过是皇帝的私人秘书，政治大权还是在皇帝，不在大学士。
（4）大学士虽是一兼职官衔，然地位尊贵：
一是，内阁大学士由六部尚书（政府行政长官）兼任，这样一来，内阁学士地位虽不高，但尚书地位却是高的。上朝时，以尚书身份而兼大学士的，站在其他尚书的前面。
二是，由曾经的经筵讲官兼任。明代与宋代一样，也设经筵讲官。经筵讲官，是教皇帝或太子读书的，是皇室的老师。由曾任经筵讲官的人兼内阁大学士，自然和皇帝关系既尊且亲了。
大学士虽地位尊贵，然按制度正轨论，实则是尊在其本官，不尊在其兼职。所以明代内阁大学士，就官制论，绝对不能和汉唐宋时代的宰相地位相比论。
（5）内阁之权任渐重
—— 明太祖是开国皇帝，天下是他打来的，以前他是皇觉寺和尚，扫地挑水也干过，他有这样精力，可以做独裁皇帝；明成祖也算是亲手打天下，从北京打到南京篡了皇位，他也有精力可以亲裁庶务。这时的大学士只如一秘书。
—— 后来的皇帝生长在深宫，精力逐代萎缩。一则嫌一天上朝三次非常的麻烦；二则年轻不懂事，事事要谘询大学士意见，所以也怕与大学士时常见面。于是皇帝就不常到内阁去，甚至不能天天出来上朝见群臣。自宪宗成化以后，到熹宗天启，前后一百六十七年，皇帝都没有召见过大臣。 一切奏章，政事，看详批答，都先由大学士看过，拿一张小签条，写出他们意见，附贴在公事上，送进宫里，在由皇帝细阅决定，这在当时叫做“条旨”，即向皇帝分条贡献意见的意思。又称“票拟”，意谓用一个小条子（即票）拟具意见，送皇帝斟酌。待皇帝看过，撕了这条，再亲用红笔批下意见，名为“批红”，亦称“朱批”，这便是正式谕旨。渐渐地，皇帝便只有偷懒，把政权交付与内阁，阁权慢慢地重起来了。不过也不能尽怪这些后来的皇帝不好，他们精力、智力有限，天天困在深宫，要处决一应国家大事，何等的不易。也无怪他们怕事偷懒，避不上朝。只怪明太祖订下的废宰相而由皇帝独裁政事的制度不好。
（三）明代太监制度
1、太监弄权之缘起
皇帝和内阁日常不照面，皇帝有事交与太监，再由太监交给内阁；内阁有事，也同样通过太监呈与皇帝。于是在皇帝和内阁间，太监就有了上下其手的机会。而太监也就慢慢弄权了。甚至有的皇帝嫌麻烦，自己不批公事，私下叫太监批。批红的实权，落到太监手里，太监变成了真皇帝，掌握政府一切最高最后的决定权。遇到太监也懒批的，奏章就成了包鱼包肉的废纸。这种黑暗腐败，在历史上，只有明代有。
2、太监领袖称司礼监，明代政制最坏时，司礼监便是真宰相，便是真皇帝。
太祖定制废去宰相时，也想到太监预闻政事的可能。故在洪武十七年，铸了一块“内臣不得干预政事”的铁牌，挂在宫门里。可见太祖心里尽明白，废除宰相，由皇帝独裁 ，接近皇帝太监，就易于弄权。正如汉武帝把相权揽在宫里，预知嗣皇帝幼小，容易招致皇太后预政，所以先把嗣皇的母后赐死。然而，明太祖规定不准立宰相，他的后任遵守了，始终不敢违背；然而不准太监干预政事，他的后任却没有遵守。明代太监预政，比任何朝代都厉害。
3、内阁学士与太监的勾结
因为见不着皇帝的面，内阁学士若真想做点事，就必须先勾结太监。否则，一切政事便到不了皇帝那儿。近人所推的中国历史上大政治家之一，内阁大学士张居正，也只有结合太监，才能施展抱负。
张居正是大臣还是权臣之辩：
（1） 是当权还是弄权。内阁大学士张居正虽是神宗在皇储时的老师，但也难见皇帝一面。于是他伙同司礼监，策动当时的政事。张居正的握权，在当时就受朝臣一致反对，说他不是宰相，也不是政府正式的行政首长，不该弄权专政 。
（2） 从大学士政制论，张居正是无法主持政令的。这批评实在也不错。当时尚书六部才是政府最高行政长官，只须听命皇帝，并不须听命内阁（张居正）。如果内阁和六部意见相佐，六部可以说：你（张居正）不是宰相，不是大臣，不该管我们的事。不该管的事而管，不该揽的权而揽，此是权臣，非大臣。
（3）权臣弄权与大臣当权，在中国传统政治观点上是大有分别的。大臣在当时的制度上，有其正当的地位。中国传统制度下，宰相无论何事都该问，无论何权都可把。若宰相不问事，不当权，是失职，是无能。而不是宰相，问事揽权，是奸臣，是权臣。
（4）权臣弄权，不仅违反国法，也是违反政治上的传统道德。明制，没有宰相，六部尚书乃及七卿九卿，是名正言顺的大臣。当时反对张居正的人认为，部（六部）院（都察院）长官，分理国事，只受皇帝节制，张居正作为内阁大学士，只是皇帝私人顾问，只需在皇帝面前，“从容论思”，不该借着与皇帝的师生之谊，正式出面干涉部院，那是越权。
（5）张居正要求各衙门奏章公事每样备两份，一份送内阁，一份送六科给事中。这又是他不对。给事中虽官阶低，但在当时政制法理上，一切文件，应由他过目。内阁则并无必须预闻的职权，只是在皇帝私下要他预闻时，才能预闻。所以当时人反对，张居正是没有理由答辩的。
（6）中国政治传统，皇帝不该干预宰相的事，此是汉、唐、宋三代政制；而明制则为内阁不得干预皇帝之权。所以因众人反对，张居正向皇帝辞职时说的“所处者危地，所理者皇上之事，所代者皇上之言”的表述丝毫也不错。在当时，并未有一道正式命令，让张居正代理皇帝。
（7）我们不了解当时的情形，总认为张居正是一大政治家，能主张讲法治，其实他本身就已违法，而且违反了当时国家的大本大法。若张居正生活在汉唐宋三代，那是一好宰相。而依明制论，内阁学士张居正，不是政府最高领袖，自然不得以内阁学士而擅自做宰相，这是明代政制上最大的法理，也是明代之所以异于汉唐宋传统之处。
（8）张居正以相体自居，死后就被抄家。虽然在明代，他有很大建树，但当时清议，并不讲他好话，就是认为他是权臣，非大臣。这不是就他功业言，而是由他在政府之地位上的正义言。今天我们提倡法治，却又来推尊张居正，这正为不了解明代政治制度。张居正并未能先把当时制度改正，却在当时制度下，曲折谋求事功，至少他是为目的不择手段。
总之，上述的说法，只就制度与法理论，不从事业和居心论。至少在当时那些反对派的意见是如此。详细讲述这一层，正为阐明制度如何牵制着人事，而明代此项制度之要不得，也就即此更可论定了。
（四）明代地方政府制度
1、阐述中国政治制度的两位明代理论家
地方政治一直是中国政治史上最大的问题。中国国家大，地方行政之好坏，关系最重要。明代亡国以后，当时有两位大史学家，痛定思痛，讨论明代政治制度，和此下中国政治出路。
（1）黄梨洲（黄宗羲）
著有《明夷待访录》。最注意的是明代废宰相一事。认为将来只有再立宰相，正名定义，宰相做政府领袖，不要由皇帝亲揽大权。
（2）顾亭林（顾炎武）
著有《日知录》。认为：天下太平，则小官多，大官少；天下之乱，则必然是大官多而小官少。总之，地方政治干得好，天下就太平。地方政治干不好，天下就大乱。
两人的着眼点，一上一下，各有不同。黄梨洲注意在上面，顾亭林注意在下面。但我们若细看全部中国政治史，便知他们两位所说，同样是颠扑不破的教训。从中国传统历史意见论，地方政府制度最好的要推汉代，唐代的也还好。
2、中国的官驿制度
（1）中国地域辽阔，从前交通完全靠驿骑。虽然驿路可通全国，到处设有驿站，当时叫做亭，但邮发一份公文到地方，也是相当不易的。但当时的中国，并不曾因递讯之艰，而耽误政事。在当时，公文发送分缓急等次，递送某种公文，一小时马该跑多少路，都有一定的规定。从这一站到那一站，快的多少时，慢的多少时，都作了规定。每站都设有守站人，负责接待照顾送公事的人。第一天到什么地方歇，第二天到什么地方歇，都有限定。尚书各部每天都有公文送往各地，马匹络绎于路。虽也有误点，但一般都能如限赶到。否则，政事就会乱，国家就会垮。由此便知，现在人们所说的中国人一向没有时间观念的话，并不尽正确。中国人若无时间观念，中国这么大的空间不可能统治这么久。
（2）驿站建筑极讲究。假山、水池、亭阁、厅房、洗澡间、马房，一应设备都周全。送公事的一到达，守站人早就预备好了吃的喝的，并让送信人充分休息，明天好饱满精神再上路。即使只能休息一两小时，也足够消除疲劳，并为其准备好预先喂好的新马，继续跑。
（3）马力也分等级。携带第一等紧急公文的，配第一级快马。这些荒山穷谷的守站人，也决不会误事。
（4）官驿制度保证了当时较高的行政效率。但这种功绩，不能全归中央，这不是宰相和工部尚书的事，而是地方政府的事。顾亭林说：只要看见一条大路，路基铸得坚实平坦的，询问查考，多半是唐代留下来。只要看见一座大城，坚厚雄壮，一经询问查考，也多半是唐代留下来。顾先生考察唐代驿亭建筑遗址，追怀唐代规模，如他在《日知录》中所讲，真好像近代欧洲人眷念推崇罗马古迹一般。但罗马是帝国主义者征服四周，一切为武力而措施。唐代则完全是地方政治之完善，两者间用意不同。
（五）元明以下之省区制度
1、元代的行省制度
（1）“省”之原始含义
今天俗称江苏省、浙江省的省，是地域名。但历史上，“省”原始是衙门名，而非地域名。
（2）元代的行中书省（行省）
—— 行省，在金代其实已有了，但正式成为制度是在元代。
—— 在元代，中央的宰相府是中书省，一般称为都省。蒙古人虽然征服中国，但不敢分散政权给地方，而是要完全把握并集中在中央。于是，从中书省（都省）分出若干个行中书省（行省）到地方，管理地方政权，这些行中书省就是中央宰相府的活动分场所，行省长官也是中央官员。故所谓行省，一个行动在地方的中书省。正名定义，行省不是地方政府，是流动在地方的中央政府。
—— 在元代，有十个行省。这十个行省的所在区，并不是地方行政区。元代的地方行政区与宋代一样，分成路、府、州、县。
—— 元代设置行省之法理性。中书省是中央政府最高机关，如何能分在地方？这是元代一个极不合理的制度，是异族统治的结果。外族不放心把政权交给地方，也不放心把政权分散，所以连地方政事，也要由中央政府最高领袖亲自统治，于是使用此制度统治中国。英国在香港、印度设置总督即如元代设行省之意。殖民地总督是由英国国王任派，直属国王，而不是由英国内阁任派。这是因为在英国，内阁代表国会，国会代表民意。英国本土可以有民主 ，有自治，但英国不允许殖民地有民意。于是，像香港、印度等殖民地便没有了民主与自治，也没有了地方官，而是直接由皇帝派一总督来管理。任何一制度，其背后都有意义可说。元代的行中书省，就是一个行动的中央政府，宰相府的派出所，分驻在地方管事。如是则地方绝无权，权只在中央。元代有中央无地方，中国只是其征服地，像英国的香港。
—— 再深一层言之。元代行省设置，实际上是为了军事控制。所以沿袭到近代，依然有迹可寻。现代的省区分划，与唐宋时代的道和路都不同。以清代时的江苏为例：军事重镇徐州，它的北面是山东，西面是河南与安徽。它的外围，江苏管不着，如是则江苏的总督或巡抚就无法控制徐州了。南京也是军事重镇，但如广德不守，或者芜湖放弃了，南京也不能保，而广德、芜湖并不在江苏行政区划内。任何一省都如此。给你这一半，割去你那一半。好使全国各省，都支离破碎。既不能统一反抗，任何一区域单独反抗也很难。这是行省制的内在精神。
2、明清的省区制度
（1）明代的承宣布政使
元代的行省制度，明朝人自然懂得它的用意。明代人明知这一制度在名义上说不通，而且明代又废去了中书省，如何设置行省？于是乎，明代行省长官，改为承宣布政使。是地方行政首长之最高一级。
（2）明代的承宣布政司
全国正式划分为十三承宣布政使司。使是指的官，司是指的衙门。若正名讲，明代的地方行政分成为十三个布政使司，不该说它分成了多少行省，或说多少省。
（3）清代的巡抚和总督
清代，在承宣布政使之上，又设巡抚和总督，这是一个常设的官职。而在明代，这一官职属于非常设的官。
3、近代行政区划的“省”
（1）明代的布政使司为行政区域，已是名不正，言不顺；就官制言，地方行政区域，不该称为司。到了清代，也找不到适当的称呼，于是仍沿袭称了“省”。譬如有江苏布政使，有江苏巡抚，而江苏地区则称为江苏行省或江苏省。清代一统志是这样称呼的。
（2）近代人对“省”的误解
—— 其实省的称呼，更是名不正言不顺。又清一统志把省区再综合划分，如称关东三省（山海关以东），或岭南三省（广东、广西、福建）之类，是把政治地理和自然地理混淆了。后来不说岭南三省，或南三省了，而叫广东省、广西省。独关东三省，因为清代限制中国人出关，常混合称为关东三省，不分开。而后，又把关字省了，只叫东三省。习俗相沿，好像东三省和其他省区有所不同。全国以为只有一个东三省，却不看大清一统志，岭南也有过南三省的叫法。东三省并不与中国的其他地区有什么两样，而我们却误认它是两样了。
—— 后来又有人把东三省误叫为满洲，这更大错特错。满洲只是吉林省松花江外，长白山附近一小区域，在明代属建州卫，唐代称府，明代称卫，这是军事区域的名称，并不是东北的行政区域。关东三省，是东北行政区域。或是满洲人故意要放大满洲两字的地域观念，所以把省区分为关东几省，岭南几省等不合理的称呼，来牵强混淆。后来日本人又故意把东三省说成是满洲，另外一区域。这实在是一个极大的混淆。后来弄出溥仪的伪组织，自称满洲国，认为是满洲人统治着满洲，实际上满洲何能与东三省相提并论？
—— 孔子说，名不正，言不顺。清代学者中，有人主张不用行省或省，正名为布政使司。然而总督巡抚又如何称呼呢？所以当时没有人附和。然而行省之称到底是不妥，又加说本部十八省，那更荒谬。中国历史上根本就没有所谓本部非本部之别。秦代万里长城早已东达大同江 ，辽河流域永远在中国历史圈之内，如何说它不是中国之本部？这原是外族有意混淆是非造出来做侵略的口实。此刻又有所谓华南、华中、华北等称呼，试问中国政治区域上，有没有这些分法呢？中国人不注意，大家跟着这样叫，现在无事，十年二十年以后，说不定政治上，外交 上又发生问题。我们的观念上，也会发生问题。我们是华南，你们是华北，这些观念，都会发生很大作用。这都该值得我们警的。省区的省字，根本是一个不祥的名称，最好以后能在新的地方政治区域之划分下把这字革除，再不沿袭。
（六）明代地方的监司官与督抚
1、明代的地方“三司”
承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司合称“三司”。
（1）承宣布政使司，又叫藩司，清时俗称藩台。其长官承宣布政使，管全省行政。布政使下面有参政、参议等官。
（2）提刑按察使司，又叫臬司，清时俗称臬台。其长官提刑按察使，与承宣布政使并列，管司法。按察使本该流动考察，不常川驻定一地方。但明清两代都已固定有驻地。提刑按察使下面有副使、佥事等官。
（3）都指挥使司，其长官都指挥使，管军事。
2、明代的地方行政制度
（1）明代的地方行政，正式的分为三级：最低一级是县；县上面是府和州，这是第二级；府和州上面是省，就是承宣布政使司，这是第三级。但是三级之外再加上分司，就变成四级了。
（2）监司官。元代把中央政府分置到地方，就变成行中书省（行省）。明、清两代是把地方高级政府派到低级去，这便是监司官或分司，在清朝，俗称道台，犹如省政府派几个参议到地方上协助办事。主要是因为省区大，事情多。不得已，才有分司分道制。
（3）分司分道制。
—— 分司分道分为两种：由布政使派出的叫分守道， 由按察使派出的叫分巡道。
—— 明末大儒王船山，在其所著《黄书》里，有一统计：山东省六个府，十六个分司；山西省五个府，十三个分司；陕西省八个府，二十四个分司；四川省九个府，十七个分司。如此，县上面有府，府上面有司（分司），司上面才是省（司），变成管官的官多，管民的官少。县官是亲民官，府、州之上，都是管官之官。管民的官不仅少，而且又是小。
—— 中国地方政治，宋代已经不理想。宋制分路，诸路分设帅、漕、宪、仓四个监司官。明代更不行，一省分成三个司，其中藩臬二司，又再分出许多分守分巡的司。这许多官下面，才是府、州和县。县官压得太低太可怜。他服侍奉承他的长官还来不及，哪有功夫去亲民。汉代，一个县政府，往往是有属吏几百人的大规模。县上面是郡，多至一百以上。郡上面就是中央了。汉代的郡太守，是二千石官，阶位俸禄，和九卿相似。今天中国的一省，有比欧洲一国更大，而现在的官场习气，还是薄省长而不为。至于县长，那真微末不足道，这实在是政治上一个大问题。
（4）总督与巡抚
—— 明代，在布政使、按察使、都指挥使这几个长官上面，还有更高一级的官，那就是总督与巡抚。总督巡抚在明代制度下还尚好，因必有事，才派出此等官，并都带一个都御史的衔，以说明，是由中央政府都察院的都御史，临时派到地方去办事，所办是巡抚、总督等事。譬如倭寇来了，沿海地方没有总其成的人，就派一个总督或巡抚去，这是临时的。过几年，事情平定了，这官仍旧回中央，机关也撤销了。
—— 清代，总督、巡抚变成永久的地方官，位于布政使（藩台）、按察使（臬台）之上，地方行政就愈来愈坏了。从历史演变源头上说，汉时由刺史变成牧，唐代的十道观察使，这些都是由监察官变成地方行政长官的，只有节度使才是军事长官变成行政长官。然而还是意在开边对外。明清两代之总督巡抚，则是意在对内防乱。由中央来临制地方已不好，何况派军官常川镇压呢？若不是地方政治失败，又何必要如此？这实是中国政治史上一大失败。
（七）明清两代之胥吏
1、吏胥之制
中国传统政治有官与吏之分，最先，吏指的是管理一般业务的，略等于今天之所谓事务官。
（1）两汉时代，每一机关的长官独称官，其属官皆称吏。官、吏的出身，并无大区别。宰相由吏属出身，是件寻常事。所以汉代政治风气极敦厚，极笃实。
（2）唐代的吏和官，已有区别，然两者间，尚未判然的划分。
（3）元代，始出现吏和官判然划分的端倪。元代政府长官，都用蒙古人。蒙古人不懂政事，而且不识中国字，于是便仰赖书记与文案。中国读书人没有了出路，便混进各衙门当书记与文案。那便是官与吏流品泾渭之所分。
（4）明代起，官与吏判然划分。
—— 明太祖时，因人才不够用，推行荐举，任何长官都可荐举人才。所荐举的，不分进士（等于高等文官考试的及格人）、监生（等于是大学生）、吏员（公务员），朝廷尚不分高下，一律任用的。但那仅是一时济急。
—— 迨到明成祖时，便规定吏胥不能当御史，这就是规定曾任公务员（吏员）不能做监察官。又吏胥不准考进士。如此，便限制了吏胥的出身。官和吏就显然分开两途。于是在中国政治上的流品观念里，吏胥被人看不起。这一观念始于元，到明成祖时而确定。
2、流品观念
（1）西方社会有阶级，无流品。中国社会有流品，无阶级。这是双方社会的一大区别。流品这事在中国政治史上，实有甚大的影响。直到今天，流品观念在中国人脑里还很深。譬如教书人，是一种行业，衙门里办公文作师爷的也是一种行业，但行业与行业之间，却显分清浊高下，这便是流品观念在作祟。又譬如文官武官，一样是个官，官阶品位尽相等，但在流品观念下，则文官武官又显然有分别。这是中国社会独特的传统，西方人不易理解此分别的。也无法把流品二字译成西方名词，只有中国人脑筋里才懂得。譬如唱戏也是一职业，然而在中国人脑筋里，唱戏的自成一流。这一流，那一流，各自有品，等级不同。种田的、读书的，也同样是职业，而在我们脑筋里，除开职业之外，却夹有另一观念，这就是所谓的流品。
（2）在明代政府的观念里，胥吏另成一流品，胥吏是没有出身的。先是不准做御史，后又不准考进士，结果只叫考生或秀才之中，无出路的人来当胥吏。胥吏流品虽低，但他们对当时政治影响却很大。近代政治界中最有名的绍兴师爷，早在元明时代已经有了。他们的势力，布满在全国。明代理学先生陈几亭的一位朋友，到绍兴去当知县，他给朋友写了一篇送行文章，大意是：天下治乱在六部，而六部的胥吏完全是绍兴人，这些绍兴人虽在中央政府办文案，但他们的父兄都还在绍兴。希望你到绍兴后，多能注意教化他们的家庭。把胥吏的父兄教化好，将来他们就可以教化胥吏。胥吏变好了，天下就治了。所以绍兴是天下治乱的根本。
（3）历史上的事，有些摆在桌面上，有些则隐藏在桌底下。一般谈历史的，只注意桌面上的事，譬如宰相怎样，六部怎样，没有人注意到桌底下一样有力量，一样有影响。直到晚清光绪年间，还有人这样说：一切事情到了胥吏手里，铨选则可疾可迟，处分则可轻可重，财赋则可侵可化，典礼则可举可废，人命则可出可入，讼狱则可大可小，工程则可增可减。
（4）胥吏之乱缘由。中国政治界里，胥吏所经管的，大抵不外七项，即铨选、处分、财赋、典礼、人命、狱讼与工程。其实政事之大者，在当时也只此七项。吏胥是此七项的专业人，是职业政治家且擅有专门知识。但当时官场又看不起这些人，这些人也自认流品卑污，因此不知自好，遂尽量地舞弊作恶。
（5）明清两代的地方行政官，大都是管官的，不是管事的，事都交给师爷，由吏胥去办。这种师爷，各衙门都有，上下相混，四面八方相勾结。而管官的官却从科举出身，哪里懂得这些事。一个真想做事的官，一到衙门，至少需三四个月或一年半载，才把衙门里详细情形弄懂，而一辈吏胥就不免起来反对他，暗中作梗。这种情形，也是从明代起，以前是没有的。到了清代，这种趋势，日甚一日，其误在于，分出官吏流品之清浊。在上面流动的叫清流，在下面沉淀的是浊流。只要一行作吏，沉淀入浊流，再也不要想翻身，再也爬不上。
3、吏胥政治
（1）官场流品，深一层说，还是一种法，还是一种制度，而讲制度者不注意。当时的政治传统重法不重人。只要你在胥吏流品中，无论如何有才有德，也仍走不出胥吏之本流，仍还是一胥吏。所以胥吏不再要自爱，不再要向上。而一切文书簿籍，例案掌故，却全经他们手。他们便操纵这些来束缚他们的长官。长官虽贤明，无奈他们何。此乃法病，非人病。现代一般人，都说中国人不讲法，其实中国政治的传统毛病，就在太讲法，什么事都依法办。一条条文进出，一个字两个字，往往上下往复，把紧要公事都停顿了。
（2）吏胥政治之另一面，便是今天所谓的文书政治。这是中国传统政治里的尚文之弊。两汉政治的好处，便在其质实少文。而尚文政治之害处，则最易在政治的下层低层暴露。地方政治是政治之最低层，最下层。两汉是一个长官（县令）之下有许多小官（掾属即吏），明清两代，是一个小官（知县）之下有许多永无出息的办事员（吏胥），而政治上许多花样（文与法）却尽付与他们，试问其影响与结果会如何？
