高淳区司法局 张跃勇 赵菲
一、高淳区“访调对接”工作的现状
为进一步发挥信访与人民调解在化解社会矛盾纠纷方面的职能作用，积极探索新形势下信访与人民调解的对接工作机制，更好地钝化社会矛盾，及时有效地解决人民群众来信来访中反映的问题，消除社会不稳定因素，构建和谐社会。2014年，南京市高淳区社会矛盾化解工作领导小组办公室、司法局、信访局联合下发《关于加强信访与人民调解对接工作的实施意见》，建立信访与人民调解工作对接工作机制，区大调解中心（人民调解委员会）在区信访局设“访调对接”工作室，负责信访案件中涉及人民内部矛盾纠纷的受理、登记、转办、督办等工作，为加强访调对接工作，区成立“访调对接”工作协调小组，由区司法局、信访局分管领导任组长，指导区、镇两级社会矛盾纠纷调处服务中心和信访机构“访调对接”工作。
二、“访调对接”工作实践中存在的问题
访调对接是引导当事人选择纠纷解决途径、有效化解社会矛盾纠纷的一个好的举措，是解决矛盾纠纷新机制。但是，目前访调对接工作还存在着一些共性问题。
一是案件对接数量少，类型单一。据统计，我国信访案件总量逐年上升，从信访案件的内容来看，目前三类问题突出：1、民生问题，涉及征地拆迁、环境污染、救济、涉法涉诉等；2、生产领域问题，涉及山林纠纷、劳资纠纷、矿农纠纷等；3、历史遗留问题，涉及企业改制历史遗留问题和政策落实等。人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商的基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。人民调解工作的局限性决定了访调对接案件数量较少，类型单一。
二是信访案件成因复杂，调解难度大。一方面，如前所述，信访案件涉及方方面面，成因复杂，部分案件已是历史遗留问题；另一方面，引发上访事件的矛盾纠纷大多已发生激化，群众往往对矛盾纠纷的处理存在抵触情绪，不配合调解，导致调解难度加大。
三是群众对访调工作认识不足，缺乏法律依据。访调工作的开展在我国较之“诉调对接”和“检调对接”工作，尚属新生事物，正处于起步阶段。群众对访调工作认识不足，认为信访机关和相关单位相互不作为，互为推诿，访调工作又没有明确的法律依据为保障，缺乏公信力，造成了矛盾纠纷调处工作的被动性。
二、造成“访调对接”工作困境的原因
一是信访制度有缺陷，制约“访调对接”工作的开展。现行信访制度注重程序，流于应付，不能有效地将“访”和“调”衔接起来。基层群众到区一级信访局提出的诉求，一般都是村（居）和乡镇无力解决的疑难杂症。而区信访办的职责是“转交办和督办”信访案件，在具体工作中虽然涉及民事纠纷的部分可介入人民调解，但比例较小。这就造成群众反映的问题还得发往原来的地方等待解决，往复折腾，耽误了化解矛盾的最佳时间，以至于“轻、小、易”事件也拖成了“老、大、难”问题。
二是机关之间欠配合，影响“访调对接”工作的配合。从工作实践来看，访调对接工作多半呈现对接工作室独力支撑、协作单位被动参与薄弱的局面，一般来说，到区信访机构诉求解决的问题，大都属于行政调解范畴，所涉及的往往是土地流转、环境污染、企业改制等政策性较强的问题，需要相关部门密切配合，共同办理。但有的承办单位重视不够，特别是遇到复杂疑难“信访件”时，一旦职能范围内不能解决，就应付了事。协办单位则事不关己，缺乏相互沟通，导致信访结案难。相互推脱加重了来访者的抵触情绪，引发矛盾激化，增加化解难度。
三是缺乏法律制度支撑，不利于“访调对接”工作的保障。目前来看，访调对接还是一个新生事物，虽然我们根据本地区实际下发相关信访与人民调解对接工作的实施意见等规范性文件，但大多内容笼统，对于如何开展、具体操作、访调对接过程的具体程序，以及对接机制的组织架构，各部门之间权责问题等都没有明确统一的规定。现行法律也没有对人民调解作出强制性规定，只要当事人拒绝，访调对接工作就无法应用于对接机制。从整体上来看，访调对接工作缺乏法律支撑，从而使得“访调对接”机制缺乏公信力。没有群众的充分认可，不利于访调对接各项工作的开展。
三、打破访调对接工作瓶颈的办法
一是强化信访职能作用，拓宽调处案件范围。强化信访联席会议制度实体化运作，承担访调对接工作的牵头召集、组织协调等职责；建立健全例会制度，坚持领导接访、听证对话制度。区主要领导和分管领导经常听取“访调对接”工作汇报，提出具体指导意见，每周确保一名区级领导主持群众接访，根据不同时期排查反映的信访重点问题和群众反映的热点、难点问题，组织领导与群众对话交流；强化责任主体，确保主要领导亲自抓、分管领导具体抓、其他领导“一岗双责”的责任体系。使信访部门实现由“运动型”向“实战型”角色转变。现有访调对接工作重点集中于劳动争议、交通事故、家事纠纷、债务纠纷等传统民商事纠纷领域，并取得了较大成效，但其范围可以再进一步拓宽。如涉及国土、环保、教育办学等性质的行政争议案件、普通商事仲裁案件以至刑事附带民事诉讼案件，只要当事人有调解意愿和可能，都应在甄别事实的基础上，积极联合相关部门努力进行调解，使得信访事项可以快速分流调处，实现各部门职责的回归。由信访部门根据分流调处时限等制度规定，主要负责跟踪指导、督查督办和检查考核，确保和促进基层信访工作的良性健康开展。
二是健全访调工作机制，实现访调无缝对接。充分发挥大调解中心网格化作用，利用调解组织现有网络，强化信访问题排查调处机制。努力把排查的“触角”延伸到每一个角落，变“事后被动处置”为“事前主动预防”。做到“四先四早”，即预警在先，苗头问题早消化；教育在先，重点对象早转化；控制在先，敏感时期早预防；调解在先，矛盾纠纷早处理。坚持访调对接工作例会制度。对带有普遍性、苗头性的问题，互相交流、共同剖析；对可能引发信访的社会矛盾，早介入、早预防、早解决；对重点信访人员和重点信访事项分析研判，制定处理方案，实现访调信息的互通和共享。落实访调对接工作无缝对接。对来访人员先行登记，并征求来访人意见，对需调解处理的信访事项实行分流或直接受理，重大矛盾纠纷列入信访会办的重大信访事项，由信访部门和调处中心派员督办，对重大的信访矛盾纠纷，调处中心在进行调处时，信访局应派员参与，以达到信息互通、提前预警的目的。与此同时，双方共同做好违规上访人员法治宣传教育工作，促使其思想转化。
三是集中行政合力，强化息访息诉协作。“访调对接”机制的重要内容是调动行政力量参与其中，运用其行政职能促进纠纷的圆满解决，因此应将访调对接工作纳入化解社会矛盾的一项全局性工作开展。对疑难重大信访事件，可根据工作需求，具体个案具体分析，成立临时息访息诉组，由协作单位派相关负责人参与接访，配合访调对接工作人员共同做好当事人的思想疏导和息诉罢访工作；对综合性信访问题，协调各相关单位参与案件处理，找准问题症结，制定切实可行的处结方案，为息诉罢访奠定基础；重视解决上访人的民生诉求，加强与工会、民政等职能部门的密切配合，争取相关部门指定专人员负责信访与调解工作对接，承担“访调对接专员”的角色，帮助当事人解决“法度之外、情理之中”的问题，切实维护信访弱势群体的合法权益。
四是健全法律法规，强化制度保障。现有立法支持不足，是当前制约访调对接机制建设全面深入发展的一大“瓶颈”。完善人民调解与信访制度的相关立法工作，提供全方位的法律支撑，是完善访调对接工作，建立多无化纠纷解决机制，实现信访工作与人民调解有序无缝衔接和良性互动的重要途径。国家应尽快制定关于访调对接方面的法律法规，对访调对接工作作出具体可操作性规定，进一步促进访调对接工作规范化、专业化，彰显以法省人、以理服人、以情感人的访调工作理念，实现法律效果和社会效果的有机统一。
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