张雪霖：村干部公职化建设的困境及其超越

笔者建议将行政村一级组织设置为村公所，主要执行国家法律、政策以及自上而下转移的具体行政任务，恢复以自然村为基础的群众自治，将农民组织起来，通过自我决策、自我管理、自我监督和自我教育来解决和农民自己的利益息息相关的村务。恢复以自然村为基础的群众自治是可行的，拥有产权制度基础和社会基础。具体而言，人民公社时期留下来的以自然村为生产队的组织遗产，使得生产队（现为村民组）是一个集体产权共同体，村民组集体拥有土地、宅基地、山林、水利设施等所有权，依托于土地及农业生产形成集体和公共利益，此为其产权制度基础。同时自然村内是以血缘和地缘为基础的熟人社会关系，农户之间信息是全对称的、有由价值和社会规范构成的地方性共识以及村民对村社的主体性归属，有公共性社会基础。恢复以自然村为基础的村民自治，就能重新将农民组织起来，恢复农民的公共生活，提高基层的社会治理能力和治理活力，国家就可以通过层级化的科层组织体系与基层扁平化的社会组织有效对接，自上而下的行政压力和自下而上的需求表达之间就能有效互动，形成“强国家—强社会—强治理”的国家治理结构。国家治理体系和治理能力的现代化的关键在于基层治理体系和治理能力的现代化。