“人的城镇化”要避免南辕北辙

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型城镇化的核心是“人的城镇化”，这一点应该没有异议。因为中国城镇户籍人口占总人口比重约为33%，中国大量农业转移人口并没有获得城镇居民的户籍以及对应的福利，且农村人口也应该逐步获得与城镇居民同等的公共服务及福利。国家发改委上半年将出台的 “城镇化发展规划”究竟有哪些新的对策还不得而知，但现有的三农政策与城镇化政策似乎都不能有效解决人的城镇化问题。而且，如果继续沿袭过去的城镇化思路，人的城镇化过程或将南辕北辙。

避免户籍制度改革的南辕北辙

户籍制度改革是人的城镇化的一项重要内容，因为中国不同地区的户口决定了可以获得的公共服务多寡。比如，一个北京户口包含了80多项福利，包括买房、教育、就业、交通、医疗、养老及金融服务等，高考的录取率也可以大幅提高，北京户口的“黑市”价被估算为50多万。但如果是偏远的小镇，则户口就不值什么钱，因为该地为户籍人口提供的公共服务和福利非常少。

大城市是农业转移人口都向往的地方，不仅因为那里的就业机会多，薪酬水平高，而且文化、娱乐等服务设施也较为健全。但在目前的财税体制下，一线大城市开放户籍几乎不可能，因为这将带来巨额的财政支出，地方政府将无法承受。按照中国现行的财政体制，地方政府的事权范围，或者转移支付的预算，都是以辖区的户籍人口为基础的。故城镇化过程中城市新增的流动人口，会给当地政府带来财政支出的压力，如义务教育费用增加等，却不能获得中央政府相应的转移支付。

假如这一财政体制不改革，那么，可以想象：今后没有多少人愿意去的城镇，户籍开放，而大家都愿意去、人口规模不断增大的地方，反而户籍不开放。假如是这样一种结果，农业转移人口市民化就不能算是根本的解决。这就需要对纵向的、横向的财政关系进行调整，因为现有的财政分配体制，几乎没有考虑庞大的人口流动问题，这在中国财政体制框架中是一个盲区。

以广东为例，广东人均预算支出在全国的排名不断下降，2006年广东（不含计划单列市深圳）人均可支配财政支出在全国排第11位，到2011年却降到第20位。这实际上就是转移支付的不合理问题，比如，广东每年需要为340多万外来农民工子女义务教育支付近200亿的财政支出，但中央给广东的转移支付却非常少。有一些偏远的省份，人口在不断减少，但转移支付规模却逐年增加。

因此，现有的财政体制应该与人口流动乃至未来人口的格局变化相适应，及时调整、不断改革。比如，2012年中央给地方的转移支付及税收返还达到4.54万亿，与当年地方本级财政收入6.11万亿相比，规模非常巨大。但如此巨大的转移支付规模，就应该考虑把流动人口所带来的财政费用涵盖进去。统计数据揭示，获得财政转移支付额占当地财政收入比重越高的地方，政府部门的官员数量就越多，吃财政饭的人数就越多。故纵向财政转移支付对人的城镇化究竟起了多大作用，值得质疑。

为此，建议中央在实行财政转移支付时，应增加考虑当地流动人口情况、当地财政透明度和当地的投资产出比等等。此外，也应该考虑地区间的横向财政转移支付。

如果说，作为农民工流入量最大的东部城市，不能找到解决农业转移人口户籍的有效路径，而只在人口净外流的少数省份解决户籍问题，那么，人的城镇化过程实际上就是南辕北辙。只有北京、上海等这样的大城市拿出外来人口户籍问题的一揽子解决方案，农业转移人口市民化才不算一句空话。

阻止政府投资与人口转移之间的南辕北辙

俗话说，人往高处走，水往低处流。过去30多年来，中国的人口总体是从中西部往东部沿海地区转移，因为东部地区土地肥沃、气候适宜，更适合人类居住。人口经济学家胡焕庸教授早在1935年就提出，从东北黑河往云南腾冲画一条直线，直线两边的情况差距巨大。线的东边，占中国43%的面积，却拥有94%的人口，同时也集中了中国绝大部分财富；线的西边，占57%的国土面积，却只有全国6%的人口。这条线就是著名的“胡焕庸线”，它反映出东西部地区的巨大差距在中国历史上就已经存在，即地理环境决定了人口迁居流向。

到了现代工业社会，信息传播更加迅捷，人类的行为进一步理性，即作为人力资本，寻求与其他要素之间的最佳组合，以求获得最大的回报。这就可以解释现代人口进一步向长三角和珠三角集聚的原因，规模经济可以带来劳动生产率的大幅提升。假如没有户籍歧视，则人口向东部地区转移的规模将远远不止现在这个规模。

但中国的政府投资重点却在中西部，2000年开始的西部大开发，迄今已经13年，同时还有东北振兴、中部崛起规划，看似为了缩小地区间发展差距，实现区域间均衡发展，但由于自然禀赋的差异，盲目投资的结果则是高投入低回报。比如，2012年中西部地区各省份的固定资产投资与当地GDP之比大多超过80%，其中吉林、江西、西藏、安徽等超过90%，但这些高投资地区的税收收入占比却很低。反之，像东部沿海的广东、山东、江苏、浙江、上海和北京六省市，投资占比则很少，却贡献了全国近一半的财税收入。

从全球看，几乎没有一个国家是走均衡发展战略取得成功的，尤其像日本、韩国等资源贫乏的国家，在二战后成功步入发达国家行列，就是人口集聚这种区域不平衡发展的结果。同样，中国的人均资源拥有量也非常匮乏，只有在适宜居住的地方集聚人口，才能降低人均资源的耗用量，同时又能提高劳动生产率（缩短运输半径、产业规模化和产业链健全）。如果开放户籍，则西部地区人口会大幅下降，而西部地区的人均资源拥有量则会大幅上升，当地的人均收入水平就能上升，从而缩小了全国各地区间的收入差异。但中国过去的做法是在西部大量投资，但西部居民的收入水平却没有相应上升，与东部地区的收入差距也没有显著缩小，即便在西部人口减少的背景下依然如此，投资的低效率和巨大浪费可见一斑。

那么，为何中西部不少地区投资效率低下但仍然保持投资的高增长呢？这一方面与延续多年的扶持政策和投融资体制有关，另一方面则与地方政府政绩考核观有关，各地政府部门都自认为经济增长率是首要目标，都把自己变成一个只求产量不顾质量、只考核资产规模不考核盈利的高负债公司。当今传统产业与新兴产业（如光伏）同时出现产能过剩现象，其中一个很大原因就是各地政府之间在产业投资上的同质化竞争。

如何避免中国生产要素之间的错配（即人力资源向东、资金向西）导致资源浪费和劳动生产率难以提升呢？首先是高层必须认识到，几乎所有国家的区域均衡发展规划都以失败而告终，市场具有优化配置资源的功能，让农民自己去选择想走的路，政府干预总是恰得其反。其次，建议对地方政府的“公司”功能予以限制，中央财政缩减地方政府的事权，即地方政府不用揽太多的活，放弃GDP增长率考核目标，淡化产业发展规划，把全口径就业（而非城镇登记人口失业率指标）、公共服务、社会保障和缩小贫富差距作为主要考核指标。

防范政策目标与执行结果之间的南辕北辙

有关人的城镇化的政策，历年都有，且目标也非常明确。比如，2004年颁布的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中提出：“城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算”，“健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益。推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件。”可见，有关农民工的各项权益保障、大中城市的户籍制度改革，早在九年前就提出了。

又如，该文件提出了土地征用制度改革建议：“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。”这实质上就是土地流转制度的改革，可惜补偿问题并未有效解决，强制拆迁屡见不鲜。

再如，2008年又提出“统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入分配格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，共享改革发展成果”。

政策和口号早就有了，但在执行层面却不甚理想，甚至背道而驰。北京不少农民工子弟学校被强制关闭，义务教育结束之后他们上高中、考大学或者就业问题，都长期得不到公平待遇。从1982年至今，中央在每年年初发布的三农问题一号文件已经达到15个，但效果如何，需要反思。究其原因，无非一是执行不力，二是监督不力。前者与政绩考核体制有关，如有关公共服务均等化的要求缺乏细化考核指标，对地方政府而言属于软约束，甚至没有约束。后者则由于体制上的因素，存在“左手监督右手”的现象，或由于缺乏行政、财政等方面的透明度，社会监督也难以有效实施。

因此，防范政策目标与执行结果之间南辕北辙的有效手段，无非加快行政体制改革，给出详尽方案，给出时间表。其实，人大、政协等制度都是现成的，关键是敢不敢动真格。

（本文作者李迅雷是海通证券副总裁兼首席经济学家。他同时还担任上海市人大常委委员、财经委委员。）