【他山之石】纽约市2019年减灾规划

导读：

纽约市（New York City，NYC），位于美国纽约州东南部大西洋沿岸，是美国第一大城市及第一大港口，世界第一大都市。2019年1月2日，纽约市应急管理局（NYCEM）宣布“2019年纽约市HMP”网站正式开放供公众查阅。纽约市成为了第一个在联邦应急管理署（FEMA）授权下创建基于Web的HMP的城市。

正值深圳市应急管理机构改革进行时，是否可为我们大深圳的综合防灾减灾规划提供参考与借鉴呢？让我们来一探究竟吧！

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      何为减灾规划（Hazard Mitigation Plan）？

         减轻（Mitigation）与预防（Prevention）、准备（Preparedness）、响应（Response）、恢复（Recovery）共同构成美国应急管理的五个阶段要素（phases）。减轻，旨在减少突发事件风险及可能造成的危害后果，原先主要针对自然灾害，后来逐步拓展到自然及非自然的各类危害。危害减轻可以与其他应急管理阶段同时进行，有效的危害减轻建立在有效的危害分析与风险评估基础上。

美国联邦应急管理署（FEMA）将危害减轻（Hazard Mitigation）定义为：减少遭受攻击或灾难的影响所采取的行动（Action）。其中的关键词是“行动”，通过努力减轻灾难的影响、减少生命和财产损失，因此在全面综合、长期的规划下实施最为有效。
      各州和地方政府组织开展减灾规划（Hazard Mitigation Plan，HMP），以识别评估与灾害事故有关的风险和脆弱性，并制定保护人民和财产不受未来突发事件影响的长期战略。HMP被认为是打破“灾害事故破坏、重建和重复破坏”循环的关键。经FEMA批准的HMP，是各地政府接受某些类型的非紧急灾害援助资金的条件之一。

图：截至2018年9月28日美国各地HMP状态

（图例说明：绿色-已获批准；浅绿色：等待批准施行；黄色-90天内到期；红色-已到期；灰色-没有获批规划）

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      纽约市的减灾规划（NYC HMP）

      纽约市的第一版HMP于2009年3月首次完成，当时发布的名称为“自然灾害减轻规划（Natural Hazard Mitigation Plan）”，旨在帮助城市能更好地抵御自然灾害风险。

     根据FEMA的要求，HMP每五年应更新一次，2014年4月纽约市进行第一次更新并更名为“危害减轻规划（Hazard Mitigation Plan，HMP）”，将适用范围扩大为城市面临的自然及非自然的各类危害因素。

2019年1月2日，纽约市应急管理局宣布“2019年纽约市HMP”网站正式上线。纽约市成为了第一个在FEMA授权下创建基于Web的HMP的城市。

纽约市应急管理局决定发布基于Web的HMP，而不是基于文档的格式，充分反映了纽约市更新其危害减轻策略及行动的动态过程。城市的发展日新月异，特别是纽约、深圳这样的国际大城市，各类危害风险也在不断变化，基于Web的方法确保了HMP始终是与城市风险议题是相关的、对城市防灾减灾是适用的。

该网站是2014年HMP的更新版，概述了规划目的、目标，呈现了对城市居民和基础设施构成威胁的相关危害因素的风险评估，以及纽约市为减少突发事件影响而制定的战略和可以采取的具体行动措施。主要内容包括：

 城市环境的关键特性（脆弱性）

 风险评估：讨论纽约市面临的九类危害风险的可能性、位置分布和历史事件

 最佳实践和具体的城市级风险管理策略

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      纽约市HMP的编制过程

        1 谁参与规划？

     为了确保HMP取得成功，纽约市建立了许多合作伙伴关系，并将政府机构、社区成员和其他利益相关方汇集在一起，交流想法，讨论当前和未来的举措。规划编制过程中凝聚了约100个机构、超200余名代表的集体智慧。其中，既有相关政府机构，又有科研院校、商业、社团乃至公众代表；既有市级、区级合作机构，也有社区级的合作伙伴；既有专项工作组研讨、一对一沟通协商，也有面向全社会的公开意见征求。

       2 规划目标是如何建立的？

     通过对2014年版HMP的目的、目标进行集体审阅，特别是对上一版规划以来城市发展与政策变化情况进行分析，最终提出了HMP的5项目的（goals）和28项相关目标（objectives）。这些目标代表了纽约市在减少自然和非自然危害对建筑环境、城市人口影响等方面采取行动的长期愿景。

3 规划研究过程是怎样的？

（1）审阅和参考现有相关规划和研究成果

     （2）编制HMP中的风险评估章节

 调查相关的危害减轻合作伙伴

 分析潜在危害和原因

 确定HMP更新的风险优先级

风险评估的内容包括：

◾危害描述（What is the Hazard?）：危害特点、严重性、可能性、分布位置、历史发生情况等。

◾潜在风险（What is the Risk?）：基于城市脆弱性，危害将给城市带来哪些即时和长期的影响，包括对社会环境、城市建成区、自然环境的影响，以及对未来城市发展及风险态势变化的预测。

◾如何管理风险（How to Manage the Risk?）：主要的对策措施。

图：纽约市面临的主要危害风险及其相关性（引自2014 NYC’s Risk Landscape）

      （3）编制HMP中的减灾策略章节

• 识别和更新可采取的危害减轻措施

具体措施可针对一种或多种危害，能实现一个或多个危害减轻目的，同时应有明确的牵头机构、支持机构、时间表等信息。

• 与相关机构举行一对一的会议

通过这些单独的会议，能够更好地让相关机构了解其业务工作如何与危害减轻相关；同时也有助于规划小组了解各机构拟议的危害减轻行动措施。

• 确定危害减轻措施

规划小组在收到纽约市相关机构合作伙伴修订的行动措施表后，汇编并在HMP网站列出了这些措施清单数据库（表），共855项：471项既有的措施、157项潜在的措施、227项已完成的措施。

特别对157项潜在的行动措施进行了定性分析评估，在综合考量潜在成本和最大效益的基础上，确定各项潜在行动措施的优先级，并将据此为这些符合规划目标的危害减轻行动争取资金支持。

图：纽约市危害减轻措施数据库（表）

图：纽约市危害减轻措施项目分布图

  

（4）如何对规划进行长期维护？

监测HMP相关行动措施

在HMP的五年周期内，规划小组成员将持续协调、解读、宣传HMP内容及其应用；根据需要，采取现场考察、审阅报告等形式对已完成或已启动的危害减轻措施项目进行跟踪监测；组织HMP合作伙伴召开年度会议，讨论相关危害风险议题，收集相关机构报告和项目研究，对行动措施表进行状态更新并讨论给予资金资助的可能。

对HMP开展动态评估

纽约市应急管理局将根据既定的会议计划和审议内容，与HMP合作伙伴一起，每季度对HMP网站进行评估，以确定其项目、计划和政策的有效性。年度会议将对影响规划执行的城市资源变化情况进行审查，确定规划涉及的信息数据是否需要更新或修改。

把HMP纳入现有的规划机制

在2019年版HMP获得批准和采用之后，规划小组将在适用和适当的情况下，努力将HMP纳入纽约市的规划机制，在城市总体发展及相关领域融入减灾理念。

持续保持公众参与

纽约市致力于让公众持续参与到HMP及其审查过程。在规划维护的所有阶段，公众都将有机会发表意见和提供反馈。基于Web的HMP的好处之一，就是人们可以在任何时候通过电子邮件对该规划进行评论。

ENDING：