【摘要】 近年来，法院在审理变更抚养纠纷案件时，时常会遇到当事人将未成年人弃之不管或有损害未成年人权益的事宜发生。由于受到法律等因素制约，我们的公益监护人没有办法积极主动介入，致使未成年人合法权益受到损害，同时，也成为法院棘手处理的问题。本文通过分析我国公益监护制度中存在的问题及其原因，借鉴西方发达国家的经验，建议民政部门作为我国公益监护人，并同时提出了具体完善的建议。
公益监护人在我国尚无明确的定义，笔者认为，公益监护人是不以盈利为目的，以维护未成年人合法权益为宗旨，行使监护之责的职业机构或组织。根据我国现行法律的规定，居民委员会、村民委员会和民政部门可以成为公益监护人。
一、我国现行监护制度存在的问题及其原因
未成年人的父母是未成年人的法定监护人，但是当法定监护人不尽法定义务时，我们的公益监护制度显得“苍白无力”。根据《中华人民共和国民法通则》第十六条的规定，只有未成年人父母死亡或丧失监护能力的，才能由父母的亲属朋友担任监护人，在无上述情形监护人的，才由公益监护人担任监护人。现实生活中，公益监护人很少出现主动担任未成年人监护人的现象。法院在审理变更抚养纠纷的民事案件时，时常会遇到父母双方均不尽抚养义务，有的甚至将孩子弃之法院，有的则将孩子作为筹码与对方或法官“讨价还价”。对于这种损害未成年人权益的现象，法院、政府部门等皆无有效的方法予以解决。造成目前公益监护人监护不力的原因有三：
第一，法律制约。根据我国相关民法规定，公益监护人只有在未成年人父母死亡或无监护能力以及未成年人父母的亲属好友不担任监护，才能由公益监护人行使监护之责，这直接制约了公益监护人的能动性。
第二，我国目前的监护制度理念致使公益监护人主观不积极。重家庭责任，轻国家责任；重亲属监护，轻社会监护；重私力自治，轻公力干预；重固有传统，轻继受问题；重扶养关系，轻监护体系；重身份伦理道德，轻法律规制调整；重单位基层义务，轻政府公益保障；重人身监护，轻财产监护。{1}由于这些因素致使公益监护人对自身职责和义务认识不深，维护未成年人合法权益也比较消极。
第三，相关救助设施缺失。居（村）民委员会系人民自治组织，没有经济来源，也没有财政预算，其无力负担抚养解决未成年人遇到的经济问题。街道作为政府最基层的派出组织，其解决了大量民生问题，或可在经济上提供帮助，但没有专门的部门和人员来解决未成年人的问题，且法律也未明确其救助义务，救助主体存在一定问题。
民政部门虽有专门的救助单位，但根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定，救助站是针对城市生活无着落的流浪乞讨人员进行临时性社会救助，救助对象是非本地的流浪乞讨人员。而本地的人员不属收容范围。
二、我国建立公益监护人制度的必要性
（一）相关国际公约及法律的需要
我国已通过了《儿童权利公约》，该公约的第三条第一款规定：“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑”。这就要求我们应以保护儿童利益最大化为原则，尽一切可能保护未成年人的合法权益，故此，当未成年人的父母有损害未成年人的行为时，我们的公益监护人应主动积极介入保护未成年人权益。《中华人民共和国未成年人保护法》第六条规定：“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。”该条法律明确了我们相关机关及组织都有义务保护未成年人权益的义务。
（二）司法职业化发展的需要
有学者指出，在西方宪政和法治发达的国家，都纷纷建立了各式各样的、多达几种、十几、几十种专门法院，差不多彻底实现了司法职业化；另一方面还相应地建立了许多“半司法”、“准司法”的机构组织。这些组织和机构被赋予了不同程度的独立性、中立性和权威性。以非严格的司法程序调处，解决了大量的案例，有效地保护了公民的自由和权利。西方国家的先进经验值得我们学习和借鉴，早日成立职业维护未成年人合法权益的公益组织，一方面可以消化日益增长的诉讼“爆炸”问题，减轻法院的诉讼压力；同时，也能强化政府职能，体现出我国政府“以人为本”的执政理念。
（三）我国经济已有一定的承受能力
近年来，我国经济迅猛发展，GDP总量已列世界前列，全民温饱问题基本已解决，人均收入也有大幅提高，有能力为公益组织的成立提供物质保障（一些经济较发达城市也出现了政府购买社工服务的现象）。
三、美国监护制度的借鉴
一些发达国家早已设立了公益监护机构如瑞士设有监护主管官署，日本设有家庭裁判所、苏俄设置中央及地方社会福利局为监护职务监督的机构。但做的比较成熟、完善的是美国的公益监护人制度。
美国保护未成年人的方式有两条途径：一种是通过刑事司法制度给予刑事制裁，其目标是通过惩罚那些伤害子女的父母来威吓父母不要虐待自己的孩子。另一种是通过民事途径保护，也是主要保护未成年人权益的途径。由民事司法制度规定一些民事措施，具体指儿童福利制度，其目标是，为儿童营造一个安全和充满爱的家庭环境；对于那些通过资助后可能会更好抚养子女的生父母，就采用资助方式改善儿童的家庭环境，从而使儿童避免被虐待；如果不能通过资助实现这些，可以采取合法、合理的措施来为那些受到伤害的儿童寻求一个替代性的家庭环境。民事案件由儿童福利部门（保护儿童权利与最大利益的州立组织）去立案。这些机构可能合作行动，也可能单独行动。美国相关的职能部门是儿童福利局，其从最初虐待报告的接收到最终安置，全程参与，在儿童处于危险时，有权迅速采取行动以保护儿童；也可以在儿童被不当对待或忽视但是没有现实危险时为儿童的利益向法院提起诉讼。故此，美国的公益监护人是儿童福利局。
四、如何理立公益监护人制度
（一）完善法律制度
相关的民事法律应明确保护未成年人权益为最大化原则。《民法通则》应修改为在法定监护人的不尽监护责任或缺失情况下，由未成年人父母的亲属好友以及所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。
（二）由谁担任公益监护人
笔者对美国民事儿童保护立法机制比较推崇，他们对未成年人权利的保护比较系统、完善。但短时期移植到我们国家显然不可能，而且这也存在一个东西方理念的差异，配套法律、法规的跟进问题以及机构编制和资金落实的问题。那么我们是否可以利用现有的一些机制、部门做为我们的监管机构来维护未成年人的民事权益，来弥补现行监护制度的不足？
1．人民检察院。有人曾经提出在剥夺监护资格的案件中由人民检察院来完成该项职责，其建议在民行科（处）设立维护未成年人民事权益部门，提起诉讼。{3}但笔者认为检察院的主要职责是打击犯罪，提起公诉，对民事案件监督。对未成年人民事权益的保护，我们是否可以参照美国做法，“两条腿”走路。检察院则侧重通过刑事途径给予侵权者刑事打击。同时，笔者希望检察院在自诉案件中维护好未成年人民事权益，如遗弃罪，检察院是否可以适时介入等。
2．青少年保护委员会办公室（以下简称“青保办”）。一般在各区县政府都设立青保办，保护未成年人的权益，各街道、居委会、教育局及所属学校都配有专门的青保办或青保老师，他们都时刻关护着未成年人的权益（民事、刑事）。但他们出面维权，存在着一个法律问题：“名不正”，其非《民法通则》第十六条规定的监护人之一。如笔者曾经遇到这样一起纠纷，孩子的父母未婚生育一女孩，母亲生育后即与父亲分手，女孩随父亲生活，母亲不闻不问，近期父亲因多次吸毒被劳动教养，女孩的生活由其近八旬的奶奶独自照顾，由于奶奶年老无力，区青保办想代女孩起诉母亲索要抚育费，但由于法律的限制，其无法出庭维护小女孩的权益。
3．民政部门。笔者比较赞成由民政部门来担任公益监护人。理由是：第一，在法律上行得通，根据《民法通则》第十六条，民政部门可以成为未成年人的监护人。第二，民政部门有相应的福利部门，可以暂时接纳被遗弃的或受虐待的孩子，使他们在物质上有所保障。当然目前的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》也可以适当加以修改，使民政部门也可以救助本地的未成年人。第三，民政部门有一套已经比较成熟的收养机制，针对一些确实不适合再继续抚养子女的父母，民政部门可以通过诉讼剥夺其抚养权，再通过相关收养法律规定，另行指定抚养子女的家庭。第四，国家可以通过行政拨款的方式，解决民政部门运作该机制所需花费。第五，民政部门的介入，相比较检察院而言，减少了国家过分强力干预色彩，而给予民众是国家给予未成年人一种社会救济途径的感觉，使人们更容易从心理上更可予接受。
（三）一些完善的建议
光靠目前民政部门来实施未成年人民事权益的保护是不够的，笔者建议，将我们现在的青保体系以及社工体系（街道、镇中有社工，向需要矫治人员等提供帮助；阳光社区青少年事务中心的工作人员为社会闲散的青少年提供帮助）纳入民政部门的管理体系，增强民政部门的力量。具体想法是：各街道、镇的青保办、教育系统青保办和青保老师都归属于民政部门管辖和指导，他们平时的成绩也由民政部门对其考核，他们将平时未成年人民事权益受侵害的情况及时汇总到民政部门的青保办（当然青保办也接受当事人的投诉、公安机关、检察院、法院转交的案件），民政部门的青保办在接到汇报后，可以通过社工、青保老师上门或向有关单位了解情况，并经核实后，民政部门可以采取相应措施，如临时接手孩子或向法院进行诉讼。
民政部门应增加相应的配套设施：（1）设立投诉、咨询热线，及时接收有关未成年人受伤害的信息，提高公益监护人的主动性；（2）与居（村）委会、公安、法院建立联动机制，接受该些单位转交的案例，并在救助未成年人时取得该些单位配合；（3）在经济条件允许的情况下，适当改造救助站或成立专门未成年人救助站，配备心理辅导师等人员，抚慰未成年人心理健康，将救助站成为孩子的避风港。
作者系上海市法学会未成年人法研究会理事、上海长宁区人民法院少年庭法官。
本文原载于《青少年犯罪问题》2009年第3期。
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