作者：解志勇（中国政法大学比较法学研究院 教授）
来源：《法律科学》2023年第3期
目次
一、企业合规治理在行政监管中的应用场域
二、涉事企业合规治理的基本原则
三、行政法合规治理的制度体系
四、合规治理中的行刑衔接
摘要：企业合规治理在我国法治体系中，发挥着越来越显著的作用。然而，行政法上的企业合规制度体系尚未建构起来，企业合规在行政监管领域的积极作用亦未充分展现。为此，应加快构建行政法上的企业合规治理制度体系。在企业合规理念充分导入的基础上，遵循公益优先、激励性制裁、专项整改和合理配责原则，从应用 场域、基本原则、具体制度设计和行刑衔接机制等方面着手，运用系统化思维，统筹考虑企业日常合规建设、行政监管、违法企业的合规治理、行政与刑事合规中的监管验收等问题，建构中国特色行政法合规制度体系。
关键词：企业合规；合规治理；行政监管；行政基本法
企业合规是一种以风险防控为导向的公司治理制度，强调事前“预防”而非事后“惩罚”。因为企业是一个庞大的综合利益体，一旦对其施加惩罚，不仅损害企业本身的利益，而且影响大量员工的生计，影响关联公司、客户及第三方合作伙伴等多方主体的合法权益，甚至会影响到社会的和谐稳定。因此，相比于等到企业实施刑事犯罪行为后再追究相关主体的责任，更应当在企业出现行政违法违规的“苗头”时，就及时对其进行引导和预防性的监管。因而，从企业合规自警自规、防早防小、制裁激励等角度来看，行政监管应当在企业合规中扮演重要角色，承担起指引企业进行合规建设、预防企业从行政违法滑向刑事犯罪、以从宽处理激励企业主动进 行合规建设的重要责任。当企业发生不合规行为时，可以以此前已经建立并实施了有效的合规管理体系作为减轻甚至豁免行政、刑事或者民事责任的抗辩理由，且其理由有可能被执法机关或司法机关所接受，这对企业长远发展尤为重要。
行政法上对企业合规制度的理论研究尚不够深入，企业合规的现实运作成效亦难令人满意。合规行政监管制度体系尚未完善。已有的合规指引制度过于笼统抽象，容易流于形式、缺乏配套合规验收标准和后续跟踪指导，且局限于金融、反垄断等少数领域，因而制度的指引作用有限。合规激励机制也仅局限适用于金融证券领域内的合规免责和合规从宽，远未被普遍适用于行政监管、行政处罚、行政和解中，难以发挥“合规激励”的功效。行政法上对企业合规的研究尚未深入。虽然近年企业合规的法学研究方兴未艾，但大多数研究都主要着眼于刑事领域，关注检察机关在企业合规中的作用发挥，而未能从行政监管的角度审视整个合规制度体系的建设，致使企业合规缺乏完整成熟的理论体系支撑。本文将从合规行政监管的应用场域、基本原则、制度体系，以及企业合规的行刑衔接等方面，阐释行政监管合规的基础理论，为企业合规制度的进一步完善助力。
一、企业合规治理在行政监管中的应用场域
合规意味着符合法律法规及监管规定，遵守相关标准、合同、软法或道德准则。在行政监管中，企业合规治理具有特定的应用场域，在不同的应用场景之下，合规治理需要进行不同的制度设计。
（一）日常企业合规建设
1.发布合规指引。行政监管部门通过发布合规指引的方式，为企业的日常合规建设提供参考和标准。由行政监管部门发布的合规指引可以分为综合性合规指引和专门性合规指引。在综合性合规指引方面，2018年7月1日，国家标准《合规管理体系指南》正式实施；2018年12月，国务院国资委发布《中央企业合规管理指引（试行）》，国家发改委、商务部、国资委等七部门联合发布《企业境外经营合规管理指引》，标志着合规理念与制度正式进入中国，成为中国企业建立合规管理体系的重要依据。2022年10月12日发布实施的《合规管理体系要求及使用指南》（GB/T35770-2022），为企业建立合规管理体系提供了标准和依据；企业同时可依据该标准申请第三方管理体系认证，这是我国又一重要管理体系认证标准，对我国企业及组织的合规管理具有指导意义，为企业合规管理体系建设提供了基本遵循。在专门性合规指引方面，迄今为止，我国金融监管部门、国有资产管理部门、国家发改委等均针对各自监管领域发布了相关的专项合规指引，以加强对相关企业的合规管理。
对不同企业的合规指引应当适用不同的合规标准。目前我国的合规指引主要针对中央企业和大型企业。《中央企业合规管理指引（试行）》从合规管理重点、运行机制、运行保障等方面，对中央企业合规建设进行了全面规定。在新冠疫情的冲击下，小微企业经营受了重创甚至休克，陷入深度经营和财务危机。小微企业法律意识淡薄、自身内控及监管制度缺失等问题暴露得更加明显。应当基于小微企业的内生特点和现实情况，有必要探索小微企业的合规建设，为其设定不同于大型企业的合规标准。
2.实施强制合规。强制合规是指“法律对相关企业提出明确的建立合规管理体系的义务，并对拒不履行合规管理义务的企业作出行政处罚的制度”。显然，强制合规是相对于自愿合规而言的，是基于法律的义务性要求，或者检察机关、行政执法机关的义务性命令而进行的企业内部合规治理。目前强制合规机制在金融监管、证券监管等领域已经得到逐步推行。2017年10月1日施行的《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》规定，中国境内设立的证券基金经营管理机构应当制定和执行合规管理制度，建立合规管理机制，防范合规风险。2021年6月1日公布的《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》第24条规定，“金融机构及其境外分支机构应当在集团层面建立统一的反洗钱合规体系”，相当于将合规机制引入金融行政监管，将企业内部的合规制度建设确立为企业的法定义务。一方面，在行业内实行强制合规对企业进行合规建设有着重要的推动作用，有助于使合规文化逐渐被企业接受并内化到日常经营管理中，最终实现合规监管惯例化的目标。澳洲公平竞争和消费者委员会（ACCC）调查发现，企业合规的内在化、体制化大致经历“承诺合规、合规技术化、合规惯例化”三个阶段。在承诺合规阶段，主要是反垄断执法机构引导企业挖掘合规意愿、分配合规资源。另一方面，行政监管部门介入企业合规建设，为企业设定强制合规义务，有利于保护社会公共利益。企业的违规经营不仅会对企业自身造成损害，而且会引发系统性社会风险。因此，政府基于保护社会公共利益和整体风险防控的职能，有必要打破传统“守夜人”思维，介入企业内部治理，促使企业切实履行社会责任。
（二）针对违法企业的合规治理
1.责令建立合规体系。企业违法犯罪会暴露出其内部存在的重大制度漏洞和管理缺陷，这些重大漏洞和缺陷如不及时修补和整改，可能会把企业推向绝境。在企业“大而不能倒”的逻辑之下，合规体系建设逐渐成为企业内部修复缺陷和预防风险的机制选择。合规体系建设应当是一种有效合规，许多时候是针对违法犯罪整改的专项合规。即涉案企业通过合规整改和建立合规体系，可以有效地发现和预防违法行为，从而建立一种依法依规经营的企业治理结构和企业文化。涉案企业实施有效企业合规计划，应当包括成功的风险评估、合理的合规程序标准、员工培训、激励奖惩机制以及对第三方的尽职调查等制度，并建立风险预防、监督制衡、应急响应等一系列效果保障机制。
2.达成行政和解协议。行政和解协议是企业合规治理中应用最广泛的手段。美国证券交易委员会（SEC）对企业涉嫌违法违规的案件，95％都是以行政和解的方式处理的。行政监管部门与违法企业达成行政和解协议，以违法企业在设置的考验期内实施合规整改的方式，代替原有的行政处罚，可起到对企业的程序激励作用。
2015年《行政和解试点实施办法》首次在我国证券违法行政执法中引入和解协议制度。在成功达成行政和解协议的两例案件中，中国证监会在协议达成后均终止了对申请人有关行为的调查、审理程序。2021年《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》（下称《承诺办法》）进一步明确了证券期货领域行政和解制度安排。根据《承诺办法》，当事人可以申请启动行政和解程序，在自愿平等的基础上达成行政和解协议。当事人的主要义务为自主改正涉嫌违法行为、消除涉嫌违法行为不良后果、交纳承诺金补偿投资者损失，而行政执法机关提供的对价则是终止后续调查执法程序，并减轻或免除处罚。当事人对协议内容的履行，将取代行政机关对案件的继续调查及对当事人的处罚。这对行政相对人进行自我整改无疑具有激励作用。美中不足的是，《行政和解试点实施办法》与《承诺办法》均未明确要求违法企业作出建立合规体系的承诺，这将导致涉案企业的治理缺陷和经营风险得不到根本扭转。《承诺办法》中的“纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或者不良影响”等要求，仍然停留在事后补救和惩戒的层面，企业内在治理结构缺陷和经营风险其实并未消除。企业只有通过建立合规体系对治理结构进行重整，深入日常经营制度层面，才能有效填补制度漏洞，避免再次违法。
3.对企业从宽处理。以建立合规体系为条件对违法犯罪企业予以从轻或减轻处罚，为企业提供最大限度的合规激励。1991年美国《联邦组织量刑指南》明确规定，“在犯罪发生时，只要企业实施了有效的合规计划，相应的企业可以得到最高幅度为95％的减刑”。在行政监管领域，也逐渐出现以合规为条件对违法企业从轻、减轻处罚的规定。一方面，以建立完善合规体系代替责令停产停业、暂扣或吊销许可证等行政处罚，能够避免行政处罚“罚死企业”的后果，保护企业的社会效益和正常生产经营；另一方面，合规治理作为行政监管手段，可以对企业产生正向激励作用，促使企业积极承担社会责任，推动合规制度和合规文化的形成。
（三）刑事合规中的行政监管和验收
1.追究涉案企业的行政责任。刑事合规的适用只是使企业免于刑事追诉，并不排斥继续追究企业的行政责任。根据《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，涉案企业刑事程序终结后，对于需要予以行政处罚的企业，检察机关应当将有关材料移送行政监管机关，并提出检察意见。行政监管机关考量企业合规情况和检察意见对涉案企业作出行政处罚决定。
在此过程中，应当把握好检察机关与行政监管部门的角色定位和职能分工。一方面，应避免行政处罚过重减损合规不起诉制度的可用性。行政处罚的力度很多情况下并不小于刑事处罚，行政处罚中的吊销许可证、责令停产停业、降低信用评级等都可能对企业的经营乃至存续造成巨大打击，若行政处罚过重，就会出现企业虽然免于被刑事追诉，但却死于行政处罚的情况，背离合规制度本意。另一方面，也不能无限度地从轻处罚或者不处罚。目前有试点地方规定检察机关在检察意见中提出对涉案企业减轻或免除处罚，行政机关原则上应当采纳。实际上，对涉案企业从轻或减轻处罚的限度，应视具体情况而定。有学者提出合规处罚减让只能及于导致企业无法存续的资格罚，而不适用于罚款等经济罚。
2.对附条件不起诉的企业进行合规监管。随着最高人民检察院《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》（下称《评估意见》）的颁布，第三方独立监管模式将是未来合规监管的发展方向。根据《评估意见》的规定，检察机关和有关行政监管部门组成第三方监督评估机制管理委员会，由其选任产生第三方监督评估组织（下称“第三方组织”），对涉案企业的合规承诺进行调查、评估、监督和考察。在第三方独立监管模式下，行政监管部门应当发挥主导作用。一方面，企业犯罪大多兼具行政违法和刑事违法，而行政监管部门熟悉相关领域的监管法规，能够有效评估企业合规风险，更具针对性地引导企业制定专项合规计划；另一方面，对第三方组织及其人员的监督检查、工作激励和正常运转，离不开行政监管部门的协调组织。具体而言，行政监管部门可以发挥以下作用：一是联合检察机关制定企业合规监督的工作细则和评估标准；二是确保第三方组织对涉案企业的合规承诺进行调查、评估、监督和考察，制作合规考察书面报告；三是对第三方组织进行内部协调，对履职的客观中立性进行监督。
二、涉事企业合规治理的基本原则
从企业合规的基本价值理念出发，根据合规实践的实际需要，可以将行政法上针对涉嫌违法企业合规治理的基本原则，归纳为公益优先、专项整改、激励性制裁与合理配责等四项。
（一）公益优先原则
企业合规的基本价值不仅体现为外在的功利性，也体现为显著的内在道德性。根据古典宪法理论所秉承的“公益乃最高之法则”，企业合规制度的功利性与道德性在行政法上可统一于“公益优先原则”，即行政监管合规制度优先保障国家安全利益、社会公共利益以及企业自身的可持续发展利益。
1.国家安全利益。企业合规不能被简单理解为企业风险防范与自我治理的制度。应当首先在国家治理层面将其视为主权运行过程中所使用的新型治理手段，意识到企业合规在维护国家安全利益方面的巨大价值。国家安全利益属于现代国家最重要的社会公共利益，因此具有制度保障的绝对优先性。在对国家安全利益可能造成风险的行业领域，如个人信息相关数据的保存与交易、重要自然资源出口、生物技术的研究开发与应用、金融安全等领域，行政性合规监管应当充分发挥其作为“规训”手段的作用，根据行业特征及其发展规律，及时发布合规指引、加强行政指导。必要时，国家可以在相应行政法规范中设立强制合规义务。
2.社会公共利益。在保障国家安全利益的前提下，行政监管合规中的公益优先原则还体现为对社会公共利益保障的优先。此处的社会公共利益包括国家所期待的广泛就业利益、企业员工利益、投资者利益、合作方利益与消费者利益等。在行政监管合规制度不甚完善的当下，一旦行政机关开启对涉嫌违法企业的调查程序，往往会产生“牵一发而动全身”的连锁效应，甚至会导致该涉嫌违法企业所在产业及相关产业内其他企业整体性地面临投资者和消费者的“不信任危机”，从而不可避免造成大规模失业、消费成本增加等诸多负面外部性后果。因此，对于涉嫌违法企业不能简单地“一查了之、一罚了之”，行政监管合规制度必须强调社会公共利益，系统性、全方位、整体性地关切可能会受到影响的各方主体的利益，实现对社会公共利益最大程度的保障。
3.企业可持续发展。国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会于2022年10月12日发布的《合规管理体系要求及使用指南》指出“合规是实现组织成功和可持续发展的基石和机会”。根据其对合规价值目标的界定，行政法针对涉嫌违法企业的合规治理，总体上需要实现监管、帮助、促进企业可持续发展。许多创业之初的“潜力股”企业因其规模小、经验少、不规范而身陷违法泥沼，一次严厉的处罚足以为其带来灭顶之灾，如果贸然扼杀这些“未来性”企业，无论对创业者还是社会公共利益，都是极大的损失。对于企业可持续发展的优先保障一方面在保障某个私主体的利益，另一方面从职工就业等角度看，实质上还是在保障公共利益。只要给一个已经过合规整改的企业留下继续存活和发展的空间，不论大小，该企业都能够继续作为交易主体、增加市场活力，继续为社会就业创造机会，同时增加国家税收来源。因此，对涉事企业可持续发展的保障，本质上是社会公共利益保障优先的体现。
（二）专项整改原则
专项整改原则指的是涉事企业进行合规整改的基本方向，应该主要围绕涉嫌违法相关的制度漏洞和缺陷进行，制定切实可行的专项有效合规计划，并严格执行，而非泛泛肤浅的面上整改。专项整改原则源于对优秀企业合规案例中合规制度建构的经验总结。由于整体性合规制度建立成本较大，企业资源有限，不宜建立“大而全”的合规计划，应当有针对性地针对企业特点、违法发生特点，量身定制合规计划。具体而言，针对未建立合规制度或已建立合规制度但尚不完善的涉嫌违法企业，行政机关在督促其建立合规计划时应当遵循专项整改原则，并且按照顺序从风险点、发展点、信用点这几个专项角度开展。
1.前置风险点专项合规。企业违法的种类和形式多种多样，因而其专项合规计划的种类也必然多种多样。比较常见的前置风险点合规治理领域有数据出境、职工健康保障、消费者权益保护、反垄断、反不正当竞争、知识产权保护、反洗钱、反贿赂等。对于一个涉嫌违法的企业，需要建立的合规计划种类也许不止一个，但行政机关应当优先督促该企业在对其具有最大处罚风险；或已经被行政处罚的领域建立合规计划。通过行政合规优先控制其潜在的违法风险，或事实上已经造成的损害，这不仅是企业自身可持续发展的需要，而且是维护社会公共利益的需要。
2.预建发展点专项合规。针对“风险点”领域建立合规计划一般多为强制合规，或者企业在面临处罚时自愿进行合规整改的情境不同，而对于企业即将投资的“发展点”相关业务的合规计划，监管机关采取的合规监管制度主要应是非强制性的柔性行政指导。通过行政指导，行政监管机关建议企业提前建立相应的针对性合规计划，以避免违法和处罚风险。
3.强化信用类专项合规。强化信用类专项合规，指的是行政机关应当督促企业通过专项合规计划加强诚信建设。诚信是企业的无形资产，其价值不言而喻。无论哪个行业的企业，无论企业规模的大小，想要发展都必须加强诚信建设。根据所在行业的不同，诚信合规可能是强制合规，也可能是依据行政指导的合规建议进行的合规，多数情况下是依据指导建议进行的合规。例如，与世界银行开展业务合作，但被世界银行发现有贿赂行为的国际工程承包企业，只有根据《世界银行集团诚信合规指引》的要求强制合规，才有可能获得解除制裁的机会。行政指导下的合规建议，比较典型的是企业社会责任的激励惩戒机制中所包括的税费减免、政府资金支持、行政许可绿色通道、表彰公示宣传等方面。
（三）激励性制裁原则
激励性制裁原则旨在解决企业因高昂成本不愿建立合规制度的积极性问题。根据激励性制裁原则，行政主体在合法范围内以企业提前或事后建立合规制度为从轻减轻处罚甚至免除处罚为条件，鼓励和引导企业主动、自愿建立完善的合规制度，实现预先防范化解风险、节约执法资源的效果。
1.企业自愿配合为前提。在强制合规可以适用的行业领域以外，建立合规制度应当以企业自愿配合为前提，不能将其他柔性的合规治理手段通通“强制性”适用，强迫企业建立合规制度。理论上，即便通过设置激励性措施可以增加企业建立合规制度的动力，也应当考虑实践中企业的生产经营状况的千差万别，因为出于某种特殊的考量，即便激励措施的效果再强，部分企业可能还是不愿意建立合规制度。这种情况下，行政执法应当尊重企业意愿，为企业留下自我选择的空间。
2.宽大处理或和解为手段。一般而言，行政监管合规制度中合规激励手段主要有两种：一是行政处罚时宽大处理；二是行政执法调查中的行政和解。前者指的是，行政主体对已经建立符合有效合规标准的涉嫌违法企业在作出行政处罚决定时，减轻处罚甚至免予处罚；后者指的是，涉嫌违法企业在积极采取补救行动的同时，承诺建立有效合规制度，并成功与行政处罚的决定主体达成和解协议，最终通过合规评估验收从而被免予处罚。这两种激励手段的最大差异在于有效合规制度建立的时间，前者是事前建立，后者是事后建立；最大的共同点是实质上减轻了涉嫌违法企业应承担的行政违法责任。
3.合法范围内激励为限度。根据行政法治原则的要求，不论是将行政处罚的宽大处理作为激励手段，还是将行政和解制度作为激励手段，对于涉嫌违法相对人的从轻、减轻或者免除处罚，都必须于法有据，都必须在合法的范围内进行。目前，尽管可以从《行政处罚法》的从轻、减轻或者免予处罚事由中，看到“合规”理念的影子，但以上两种激励手段都不属于《行政处罚法》明文规定的减轻或免除处罚的理由；《证券法》第171条第1款所确立的行政和解制度也未将合规明确作为终止调查的情形。因此，在当前尚无法律明确规定的情况当下，尚不具备广泛地将有效合规制度作为从轻、减轻或免除行政处罚的事由。相信随着对行政合规理论研究的深入，立法将会对该问题做出积极回应。
（四）合理配责原则
合理配责原则强调行政法对于企业合规责任配置功能的实现与合理分配。与仅能切割企业与股东之间责任的法人制度相比，有效的企业合规计划在责任切割方面覆盖的范围更广，能够在更多的主体之间构筑起利益保障的“防火墙”：既可以实现对企业内部责任的切割，又能有效切割企业与第三方之间的责任。在内部责任切割上，分为企业与员工责任划分，以及同一企业内母公司与子公司之间的责任划分两个方面；企业与第三方之间的责任划分，主要指的是企业与合作方之间的责任划分。
1.有效切割企业与员工责任。企业与员工责任在实践中往往难以区分。虽然大多数企业是民法上的法人，能够成为民事法律关系的主体，具有独立的民事权利能力与行为能力，但仍然与自然人有极大差别。在进行意思表示、行使民事权利与承担民事义务时，企业不可避免地需要借助包括企业高管、普通员工在内职员的职务行为。这样一来，员工的职务行为、个人行为，很容易与企业行为发生混同而难以辨别。因此，不仅应该对行为主体、行为动机、行为后果进行严格考察区分，将不属于企业的责任剥离，而且应该构建完善的企业行政违法责任要件构成制度体系，采取严格责任制度；在此基础上，将有效企业合规建构，确立为法定的从轻、减轻或免予处罚情节，激励企业事前建立合规制度。
2.有效切割母子公司责任。美国在这方面积累了丰富经验。美国1977年《反海外贿赂法》确立了“母子公司连带责任”原则（Parent-Subsidiary Liability），认为能够充分控制子公司的母公司应当对子公司的违法行为或犯罪行为负责，而且所负责任较重，属于连带责任。该原则之后被世界银行等国际金融组织广泛接受，导致我国企业在海外招投标很多项目受到多次制裁。我国也可以借鉴这种“母子公司在违法行为上的连带责任”规定，以强化母公司对子公司合规经营的内部监管责任，使其充分认识对子公司监管不善可能带来的母子公司责任混同的风险，迫使母公司对子公司加强合规监管。与此同时，也要注意责任的实际归属划分，遵循传统的“谁行为、谁责任”原则，将监管责任与行为责任适当分离，使子公司违法时已善尽监管职责的母公司被豁免，或者仅负监管职责，这有利于保障企业的可持续发展利益。
3.有效切割企业与第三方责任。在现代商业环境下，所有企业都是市场“供应链”中的一环，不仅要与其行业内上下游企业合作，而且要与承担社会经济事务的会计师事务所、律师事务所、专利事务所、海关报关服务等第三方机构进行合作。在与第三方的合作过程中，如果没有充分的合规制度保障，第三方主体的违法行为或者犯罪行为经常会牵连无辜的企业。对此，行政合规治理应当通过行政指导等方式，引导企业建立针对第三方企业持续性地开展风险合规评估的机制，鼓励企业建立与合作企业责任承担上的“防火墙”。
三、行政法合规治理的制度体系
传统行政执法习惯于运用行政处罚、行政强制等“刚性”行政行为，虽然在社会治理和经济发展保障方面取得一定效果，但由于传统的行政执法手段多为政府的单方行为，行政相对人主观上多为被动接受行政调查者、行政处罚者，对违法行为的纠正和预防主观能动性不强。行政执法机关对企业的要求也就是“纠正违法行为”，一般并不要求其进行制度性整改。而企业合规以有效合规计划为整改依托，充分尊重行政相对人的意愿并发挥其主观动能性，通过行政激励机制促进企业内部治理结构和管理方式改革，从而实现合规风险的源头治理。
（一）合规治理的适用前提
行政法上的企业合规，亦可称“企业行政合规”，即通过构建行政激励机制，促进企业理性选择，激发企业自我管理和预防犯罪，最终规范企业内部治理结构与内控机制。行政监管机构在企业行政合规监管过程中，需要结合企业规模影响因素、企业合规主观意愿和有效合规计划，综合判断企业合规整改的效果。
1.企业规模影响因素。首先，企业行政合规具有行政激励效果。从助推企业发展、完善社会治理和法治建设考虑，企业行政合规应该适用于所有类型和所有规模的企业。但中小微企业和大型企业的企业治理水平、内控机制完善程度客观上不同，因此，行政监管部门应针对不同规模企业的不同特点和不同合规整改能力，分类列出合规指引、合规标准、整改程序等要求，即针对不同规模企业制定差异化企业行政合规标准。其次，行政监管部门应结合企业社会效益等综合因素，考虑企业合规整改方案及其合规计划有效性。综合因素主要包括企业在依法纳税、吸纳就业人口、带动当地经济发展等方面发挥的作用；企业自主知识产权的情况；企业主营业务是否符合现行产业政策或未来产业发展趋势；企业经营状况影响所在行业、上下游产业链及区域竞争力的影响等。当然，在推进企业行政合规时，亦应避免企业行政合规过度使用，或行政监管机构行使合规裁量权时缺乏必要的制约，造成违法成本过低等负面效应。企业行政合规必须适用行政法治原则，通过在特大型央企，证券等特殊领域、特殊案由事项等方面试点积累经验后，逐步推广至大中小微国有、股份制和民营等各类企业；试行阶段坚持包容审慎监管的行政监管和执法理念。
2.企业合规主观意愿。企业合规作为典型的预防性监管方式，在行政激励机制的作用下将强制监管转化为企业自警自监，这首先意味着企业要主动并愿意适用企业合规行政激励机制。最高人民检察院联合司法部等多部门发布的《评估意见》，明确了涉案企业合规第三方监督评估机制的适用条件是涉案企业、个人认罪认罚；涉案企业能够正常生产经营，承诺建立或者完善企业合规制度，且自愿适用第三方机制，则具备启动第三方机制的基本条件。企业合规为行政相对人确立了强制合规义务，企业需要全面排查其经营管理风险，主动找到“病灶”，并以此为导向制定有效合规计划。一方面纠正违法行为，将违法行为的损害降到最低；另一方面，通过企业合规整改，预防类似违法行为的发生。企业合规整改能否成功，其中一个重要因素是企业高管的重视和配合，因此，国外企业合规实践中往往要求企业高管和员工出具承诺书。质言之，在企业合规整改全过程中，企业的主观意愿和主观能动性至关重要，直接影响企业自警自监和预防犯罪的效果。
3.企业合规计划的有效性。合规计划是行政合规过程中，企业在合规行政激励机制的作用下，主动针对违法行为制定具有针对性的合规整改方案，合规整改方案一方面要纠正违法行为，另一方面要预防类似违法行为的再次发生。如果企业合规计划只是虚张声势的“纸面合规”，那么，即使合规计划形式上再完备，企业合规整改也不会得到有关行政监管部门的认可。行政执法部门可通过合规整改前审查企业合规计划、整改中监督合规计划的实施、整改后验收合规计划整改效果的方式，一改行政执法机构惯常主要依靠行政命令等手段的管理，而以有效合规计划作为抓手，促进企业自我管理，最大限度优化执法方式、保障执法效果。因此，有效合规计划也是合规整改的前提条件。
（二）有效合规计划的订立标准
在合规整改前，行政执法部门对合规计划有效性的审查和预判，应以审查企业是否对合规风险精准溯源、企业合规计划是否具有核心要素，企业是否构建了合规计划程序保障机制为核心。
1.企业合规风险的精准溯源。对企业合规风险的精准溯源是确保合规计划有效的第一步，涉嫌违法的企业需结合自身商业模式、主营业务、经营范围、公司内部管理机制、第三方代理商、客户或合作伙伴合作模式等，针对公司生产经营进行全链条排查，找出与涉案事项相关的所有风险点，进行识别和评估，厘清制度漏洞与违法行为的因果关系，对症下药，才可能制定出有效企业合规计划。
2.行业合规计划标准化。最高人民检察院主导推行“合规不起诉”试点工作以来，司法实务界和学界一直在探索企业合规不起诉中涉嫌犯罪企业的合规整改标准，行政监管部门可通过发布行业合规指引等方式，规范行业合规标准，强力推进行业合规标准化水平。中国证监会于2017年发布《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》，不仅对证券公司和证券投资基金管理公司行业合规、合规风险和合规标准等予以界定，而且覆盖经营管理全链条，从合规管理职责、合规管理保障、监督管理与法律责任等角度进行标准化规制。中国证券业协会又于2021年发布自律规则《证券公司合规管理有效性评估指引》，进一步通过行业自律细化针对证券公司合规管理有效性评估指引；市场监督管理总局于2020年发布《经营者反垄断合规指南》，指导全行业防范反垄断合规风险；《法治政府实施纲要》提出“创新社会治理”和“优化公共服务”的目标。企业行政合规正是行政监管部门主动引导企业按照生产经营中自负的内部管理义务，作出理性安排和选择的结果，不仅有利于推进服务型政府的建设，而且对于行政监管部门、行业主管部门通过新型规制手段，推进行业合规发展水平和治理能力，都具有重要价值。
3.合规整改计划的程序保障机制。为了保障合规计划的有效实施，涉案企业制定的合规整改计划，应该体现合规计划程序保障机制，即合规计划中要体现事前风险预防、监督举报机制和应急响应机制。特别是大型企业，内控机制看似健全，但一旦发生系统性风险，对企业本身、员工以及产业上下游都将产生重大冲击。因此，企业首先应该对风险评估和风险预警进行常态化管理，动态分析企业经营管理环节中的风险，并据此调整更新合规计划内容。企业应该与行政监管、主管部门保持密切沟通，将企业发现的潜在风险和调整合规计划的原因，向合规行政主管部门报告，而行政主管部门应尽快审查核实调整后的合规计划是否可以有效纠正和预防违法行为。其次，企业应该构建监督举报和应急响应机制，监督举报机制可以拓展企业发现经营风险的通道，提高风险预警的实效性。应急响应机制是企业预警和识别经营管理风险后，企业通过内部机制作出的迅速反应，通过明确的应急预案、应对方式和步骤，纠正企业违法行为，将违法行为产生的损失或损害降到最低。
（三）合规计划的实施和验收
行政执法机关在与涉案企业、个人签署行政和解协议或者行政相对人的承诺书中，应该明确约定或承诺，企业将制定合规计划并严格践行合规计划，合规计划最终由行政执法部门验收通过后，企业才算完成合规整改、履行了和解协议或承诺书的约定义务。行政监管部门可以指派或要求企业聘请第三方独立监督机构对企业整改进程进行监督并向行政监管部门报告，行政监管部门根据企业整改的不同效果对企业作出不予行政处罚、从轻、减轻行政处罚或者恢复行政处罚的决定。
1.行政和解协议或行政相对人承诺制度。中国证监会于2015年最先试行行政和解制度，证券监管部门对涉嫌行政违法的企业提出纠正违法行为意见、消除或者减轻违法行为后果的方案，并将证券监管机构中止调查决定等引入行政和解。但自2015年2月《行政和解试点实施办法》发布以来，可能出于配套制度不完备，以及消除资本市场对证券监管机构裁量权过大的顾虑的考虑，证监会只公布过两起适用了行政和解制度的行政案件。很显然，证监会通过行政和解来推进企业合规建设的效果影响有限。2021年10月，国务院发布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》，根据我国的行政实践，创新性提出“行政执法当事人承诺制度”。即证监会在对涉嫌违法的企业和个人调查过程中，行政相对人承诺纠正违法行为、赔偿投资者损失、消除损害或不良影响后，且行政相对人的承诺获得行政监管部门认可后，行政机关终止案件调查的行政执法方式。行政相对人承诺制度将私法领域的契约协商引入到行政监管领域，是证券监管从强制性执法向服务型执法的转型。遗憾的是，该制度虽然在一定程度上引入了企业合规的精神，但没有明确提到“企业合规”，当然也没有合规整改计划等细化制度的设计。鉴于行政执法当事人承诺是系统性提升我国证券执法实效性的重要工具，因此，应将企业行政合规机制引入行政和解或行政相对人承诺制度，鼓励行政相对人制定合规计划并进行整改，行政监管部门对企业合规整改设定考验期进行持续监督考察，如果涉案企业最终通过企业合规验收将获得行政激励。
2.企业合规第三方监管机制。2020年3月最高人民检察院开始推行企业合规改革试点工作，会同司法部等九部门联合发布的《评估意见》，从企业合规程序的角度，提出建立第三方监管机制。参与监管的第三方主体又称为“第三方监管人”。设立第三方监管机制的目的是帮助涉嫌犯罪的企业将合规计划履行到位。第三方监管人往往由律师、审计师和会计师等专业人士构成，不仅熟悉企业的生产经营运作规律，而且能识别和破解企业经营风险，对企业合规整改效果更具有甄别能力。第三方监管人对企业履行合规计划整改义务的监督意见，将作为检察机关是否对涉案企业宽大处理的重要依据。
我国检察实践中，主要形成了三种监管模式：一是检察机关联合行政机关监管模式；二是独立第三方监管人监管模式；三是第三方监管人联合企业合规监督管理委员会模式。三种模式在各地检察机关均有所尝试和探索。第三方监管机制能够体现程序正义，避免检察机关“裁判员”和“运动员”身份的竞合。第三方监管人可以为检察机关提供人员和专业方面的帮助，有效监督企业进行合规整改。检察合规整改中形成的这些成功经验启示，企业行政合规中也应引入企业合规第三方监管机制，第三方监管人对涉案企业具有监督和服务咨询职责，协助企业开展合规管理的同时，也要按期向行政监管部门报告合规进程、合规效果和合规存在的各种问题；第三方监管人对企业合规整改情况最终出具的评估报告，为行政监管部门提供重要参考和意见支撑。但监管机制的适用范围、费用承担、利益冲突和独立性等问题还有待进一步解决。
3.合规计划的验收。行政监管部门需要构建企业行政合规评估验收机制，对企业合规整改全流程和整改效果进行评估和验收，第三方监管人的评估验收报告和最终整改评估意见，可作为重要参考依据。对于企业合规评估验收合格的涉案企业，行政监管部门可在涉案企业缴纳承诺金、赔偿相关当事人损失和采取其他补救措施，且严格执行整改方案，堵塞合规漏洞和制度缺陷，且效果明显时，就可以对行政相对人减轻或免于处罚、结束调查。反之，如果企业合规整改未能获得第三方监管人的认可，未能通过行政监管部门的评估验收，行政监管部门应恢复对涉案企业的行政执法调查程序，并对其恢复采取行政处罚措施。
四、合规治理中的行刑衔接
行刑衔接是有效应对企业违法和犯罪的法律机制，也是合规治理得以焕发生命力、彰显合规治理效能的重要组成部分。对于同时涉嫌违法和犯罪的企业，存在行刑衔接问题自不必说；那些单纯涉嫌犯罪但因合规整改成功而获免予起诉的企业，行政责任的承担一般是难以避免的，因此也存在行刑衔接问题。《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》提出要“完善行政执法与刑事司法衔接机制，加强'两法衔接’信息平台建设，推进信息共享机制化、案件移送标准和程序规范化”。但在实践中，行刑衔接还存在机制不畅、范围不清、条件不详、规范不足等问题。应当结合合规理念与制度，从行刑双向衔接的角度，构建科学、高效、完备的合规行刑衔接机制。
（一）行政监管应移交刑事治理的情形
企业行政违法案件在何种情形下，应当由行政监管部门移交司法机关进行刑事惩戒，是合规治理行刑衔接机制中需要首先解决的问题。在企业发生严重违法行为遭到执法调查，甚至可能涉嫌犯罪，如果未能与行政执法机关达成适用和解机制或承诺机制的协议时，行政机关可以将之移交司法机关处理。此外，如果对涉嫌违法、犯罪的企业通过行政企业合规治理，企业依然存在下述情形时，行政执法机关应当将案件移交到检察机关，由检察机关启动刑事合规治理机制。
第一，企业签订合规整改协议。企业与行政执法机关签订了合规整改协议，是行刑衔接中后续将企业移交检察机关处理的前提条件，也是行政监管与刑事诉讼相互衔接的程序起点。当企业违法行为发生后，行政机关根据企业合规整改的请求，与企业签订合规整改协议，通过合规整改的方式给予企业宽大处理和自我纠错的机会。根据协议内容，企业应当严格履行承诺，如期保质保量地完成整改内容，纠正违法行为，消除自身违法风险。第二，合规整改未落实到位。企业进行有效的合规整改，其基本目标是“涉案企业建立一套有效预防犯罪的管理机制，达到企业依法依规经营的效果”，同时这种合规整改应当是“针对性和体系化”整改的有机结合。如果企业具备完成整改的主观意愿、付出相应的整改成本、最终完成有效整改，那么可以获得行政机关的宽大处理。如果企业虚与委蛇、阳奉阴违，拒绝整改或不进行实质性整改，导致未完成合规协议所约定的整改内容，从而未能通过行政机关的合规验收，此时行政机关应当根据违法行为的严重程度，分别作出处理。如果企业仍然停留在行政违法的层次，则恢复行政调查，依法予以行政处罚；如果违法行为进一步扩大至涉嫌犯罪，则应当将案件移交至检察机关依照刑事诉讼程序处理。第三，企业违法升级为犯罪。企业违法行为在程度、性质、数量等方面升级为犯罪的程度，是行政机关将企业违法案件移交刑事治理的实质性条件。这种违法行为的升级主要包括两种情形：一是企业未将合规整改落实到位，未消除违法行为并建立起防范机制，导致行政违法行为进一步扩大，甚至升级为刑事犯罪行为；二是企业违法行为本身就处在违法与犯罪的竞合区域，或者在模糊界线上，考虑到企业配合执法态度良好、社会影响较大等因素，行政机关选择与其签订合规整改协议，但企业在整改期限届满后，未将合规协议内容落实到位，如果行政机关认定其涉嫌犯罪行为，可以将其移交检察机关作刑事处理。
（二）行政监管应予移交刑事治理的适用范围
何种企业违法行为应当由行政机关移交到检察机关进行刑事治理，是行刑衔接的案件适用范围问题。“究竟是一般行政违法还是涉嫌犯罪，其实质是行政违法与行政犯罪的界分标准，这也是案件移送的逻辑前提。”因此，在企业合规整改结束、行政机关对整改结果验收完毕后，行政机关应当对企业的违法行为进行重新认定，判断其是否跨越了行政违法与犯罪的界限，并应当以下述“量”和“质”作为判断标准。
首先，达到犯罪程度标准。对于“量变导致质变型”企业行政违法行为，行政机关首先应当从违法程度的角度，判断其是否涉嫌构成犯罪。企业破坏或者侵犯公共利益程度严重，靠非刑事保护的力量已难以救济保障公共利益时，则对该企业应以犯罪论处，在追究民事责任或者行政责任的同时，济之于刑事责任的追究与刑事制裁的发动，以补充非刑事法律保护第一道防线力量之不足。行政机关对企业违法行为的严重程度，应当在事实认定的基础上，以行政法规范和刑法规范作为依据，对其是否涉嫌构成犯罪进行判断。“尽管行政性法规不能直接规定犯罪，但实际上具有间接地规定犯罪的功能，是认定犯罪的规范根据。”质言之，行政机关对企业违法程度的认定和判断并非是羁束性规定，而具有一定的裁量空间，可结合社会公共利益、行业监管目的、企业实际表现等基准，做出严肃判断。其次，达到犯罪数量标准。即便是行政机关实施的行政性调查，在是否移交司法予以刑事调查的问题上，也应该秉持严格的罪刑法定主义立场。在可以以数量考察犯罪与否的情形下，立法者根据法益侵害的程度在保护力度上作了不同的选择。在这一意义上，所谓量的差异，是指行政不法与刑事不法在法益侵害程度上的差异。企业违法行为是否达到犯罪程度，违法行为的数量可以作为最直观、可量化的判断标准。如果企业在签订合规整改协议后，依然未终止违法行为，使违法行为所涉及的金额数量不断提升并达到犯罪的标准，则行政机关可直接将其移交到检察机关。
（三）刑事合规治理中的逆向移交
刑事合规治理中的逆向移交，是指检察机关在刑事诉讼程序中对涉嫌犯罪的企业作出合规不起诉处理，之后移交到行政机关进行后续监管的活动。由检察机关到行政机关的逆向移交机制是合规治理长期性、完整性和多主体性的体现，对于涉嫌犯罪的企业而言，这种逆向移交有助于其进一步消除违法风险，实现更高层次的合规发展。逆向移交机制一般包括如下三方面：一是实体条件。适用刑事合规治理中的逆向移交机制，主要包括：（1）检察机关对企业作出不起诉决定，同时企业已经按照合规计划完成合规整改，并通过了检察机关的验收，此时企业已无需承担刑事责任；（2）检察机关作出不起诉决定后，企业行政违法后果仍然具有行政惩戒的法律必要性，或者违法行为发生的制度风险尚未完全消除，应当交由行政监管机关对其进行后续监管。二是程序设计。实现刑事合规治理中的有效逆向移交，其核心在于推进检察机关和行政机关对企业合规整改结果的相互移交和承认。因此，应当完善行政机关对检察机关的合规验收结果承认的程序机制，包括案卷材料的移交程序、行政机关的接收和再立案程序、对检察机关整改结果的审批、通报和反馈程序、对企业进行后续执法的立案程序、对行政机关的监督制约程序等。检察机关也可以通过提出检察意见的方式，建议行政机关继续加强对涉案企业的合规整改监督工作，督促企业继续完善合规计划，提升对违法违规活动的预防效果。这些程序性设计，应该融入《刑事诉讼法》《行政处罚法》以及相关单行行政法如《药品管理法》《食品安全法》等法律及其配套法规、规章中。三是移交结果。检察机关就企业犯罪案件完成向行政执法机关的逆向移交后，产生的法律效果主要包括：（1）在刑事领域，完成移交同时也宣告企业犯罪案件结案，案件进入行政监管的环节；（2）对企业进行合规治理的主体由检察机关转为行政监管或行政执法机关；（3）行政执法机关可以对企业依然存在的行政违法行为进行立案查处，并施以行政处罚，完成对涉案企业的行政制裁；（4）对于企业在刑事合规不起诉的各项合规计划，行政监管机关可以继续对其进行后续监管，确保企业在案件结案后能够持续不断地完善合规体系建设，有针对性和动态性地消除企业内部违法风险，实现对企业违法的有效治理。
（四）刑事合规治理程序中的行政监管
在刑事合规治理之中，行政监管可以作为其重要组成部分而存在。作为合规不起诉制度重要一环的合规监管，主要有三种模式，即检察机关主导模式、行政监管部门主导模式和独立第三方监管模式。行政部门监管模式，是指检察机关在审查起诉过程中，对于符合适用合规考察条件的企业，委托政府行政部门担任考察机关，对企业实施合规计划的情况进行监督考察的制度。该行政部门对企业合规整改的监管结果，直接影响检察机关不起诉决定的作出，因此有必要对其制度构造作进一步的细化。
第一，监管内容。在检察机关审查起诉阶段，行政机关对企业的监管内容主要集中在企业合规整改的完成度和有效性上，即企业是否保质保量、按时履行了与检察机关签订的合规整改协议义务，企业所建立的内部合规体系是否与其设定的合规计划相符合。行政机关对企业整改情况的监管，既作为一种对企业施加的外部压力，同时其监管结果也直接关系到检察机关是否应作出不起诉决定。由行政机关担任合规监管人的角色，有利于发挥行政机关的专业性优势，同时各种行政手段的运用也有助于实现有效监管。第二，监管事项。行政机关对企业合规整改情况的监管，应当贯穿企业从建立有效合规计划到通过检察机关验收考察的全程。在这一过程中，行政机关监管的事项主要包括：企业消除违法行为、对违法行为造成的损害进行补救的情况；企业对被害人进行退赔的情况；企业是否按照有效内部流程建立起合规计划；企业聘请律师事务所、会计师事务所等第三方组织机构的情况；企业按期提交合规体系整改和建设书面报告的情况；企业是否按期遵循合规计划，对合规体系进行整改和完善等。在企业整改期结束后，行政机关可以就企业整改的情况出具书面意见，并提交至检察机关。第三，监管方式。接受检察机关委托后，行政监管机关对企业合规整改进行监管，其方式主要表现为：（1）对企业进行合规指导，即以行政指导的方式，为企业合规整改提供指引和参照，确保其合规体系建设行之有效、落到实处；（2）对企业合规整改进行监督，督促企业切实有效地实施合规计划，督促企业聘请律师参与合规建设，对企业定期向考察机关提交的关于合规整改和实施情况的书面报告进行分析，并对进一步的合规实施作出安排；（3）对于企业在合规整改过程中出现的新的违法行为，行政机关可以对其进行查处，并根据查处结果对其进行处罚；（4）出具合规整改计划落实情况验收考察报告等。其四，救济机制。行政机关在合规不起诉中对企业合规整改的行政监管，应当具有合法性、独立性和专业性。行政机关的监管行为直接影响企业能否获得检察机关的不起诉处理，也关涉企业合规建设的实效。因此，有必要建立起企业在这一过程中的救济机制。对于行政机关的一般监管行为，应当为企业设立起沟通、反馈和申诉机制；对于行政机关所作出的处罚行为，企业可以通过行政复议和诉讼进行救济；对于行政机关出具的具有最终结论性质的“合规整改考察报告”，应当设置沟通、反馈、听取意见、说明理由程序，严重不利的结论应当给予企业异议、申诉或其他救济机会。同时，检察机关也可以通过公益诉讼的方式，督促和推动行政机关切实承担起合规监管职责。
（五）刑事合规治理中的行政监管验收
对于企业合规整改情况的验收，是合规不起诉制度中的关键环节，验收的结果直接关系到企业能否得到检察机关的宽大处理。合规验收具有一定的专业性和复杂性，行政机关参与验收环节，可以以其监管能力和监管手段的优势，提升验收结果的准确性和可靠性。验收包括以下几项内容：一是验收依据。除了法律法规要求以外，验收的主要依据就是企业合规整改计划。行政监管部门可以凭借其专业知识和合规管理经验上的优势，与检察机关共同对企业合规整改效果进行验收，并为检察机关决定是否作出不起诉处理提供专业意见。二是验收内容。验收主要针对企业整改计划进行。完善、稳定、有效的企业内部合规管理体系，应当包括合规章程、管理层承诺、合规组织、内部举报、奖惩规则、员工培训、第三方管理等要素。企业在建立起内部合规管理体系时，首先应当先行消除企业内部的违法漏洞，或对已有的合规体系进行查漏补缺。此外，企业应当对已发生的犯罪行为进行补救，弥补受损的社会利益和私人利益，对受害人进行退赔，消除犯罪行为造成的各种不良影响。行政监管部门对企业合规整改情况的验收，也应当主要围绕以上几方面内容展开，确定其是否积极采取行动履行合规协议的义务，建立起有效的合规体系，消除违法风险，达成合规整改的目的。三是验收标准。行政监管部门对企业合规整改的验收标准，可以参照合规计划的“有效性”标准，即企业的合规管理体系，是否达到包含成功的风险评估、科学合理的合规标准和程序、积极的员工培训、实效的激励和惩戒措施等内容在内的“有效性”标准，以及是否建立起包含事前风险预防、事中监督和事后处理在内的效果保障机制。另外，行政监管部门应当采取针对一般违法行为的行政合规标准，确保企业合规整改能够落实到位。四是验收结果。一般情况下，由于行政监管部门的考察验收结论，包含了行政机关的行政裁量和基于专业性、技术性的行政判断余地因素，检察机关应当予以高度尊重。行政监管部门对企业合规整改情况验收完成后，应当就整改情况、合规体系建设情况、补救效果、存有漏洞等内容出具验收报告，并提交至检察机关，由检察机关最终作出是否对企业采取不起诉处理的决定。在这一过程中，行政机关与检察机关应当加强沟通协作，建立起双向的意见交流与反馈、工作协商与配合机制，从而实现企业合规治理领域的行刑协作、行刑共治目标。
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