——关于清退用地处置（长源案例）
作者：罗红波（中规院深圳分院）
深圳市城市更新已开展多年，陆续出台了有关于法规、政策、技术标准和操作等各个层面的政策，但城市更新单元规划是个复杂、多样、综合性的规划，还涉及到土地权属、土地政策及多方利益平衡等等方面，现行的城市更新制度虽然能满足大部分项目的运转需要，但还存在一些未涉及的角落。实际上由于深圳市存在一定的土地遗留问题，在更新项目中有时夹杂了一些被占用的国有未出让用地导致其与现行城市更新政策前提不符而难以推进。长源村更新单元已被列入《2010年深圳市城市更新单元规划制定计划第一批计划》，但是由于更新单位内存在大量需清退的国有未出让用地（约占拆除用地范围比例54%）与现行政策确定的前提条件不符而一度暂停。因此该类项目用地如何清退、由谁来清退以及如何实现实施主体、村集体及政府之间的平衡等等暴露相关制度的空白还需不断完善。为了弥补制度空缺，管理部门将长源村更新单元作为试点项目探索通过城市更新处理被占用的国有未出让用地，制定《城市更新单元清退用地处置暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。
南山区长源村更新单元拆除用地面积137835.6平方米，更新用地63949.9平方米，约占拆除用地范围比例46.4%，清退用地面积73885.7平方米，约占拆除用地范围比例53.6%。
土地权属
目前城市更新项目的建筑拆除几乎全部由市场主体进行拆除，用地处置后其现状建筑的拆除也适合交给市场主体来完成，因此《暂行办法》首先须对前提进行明确即由城市更新项目实施主体负责清退国有未出让用地。
第二个是约定项目公共利益用地（以下简称公益用地）的比例，根据现行政策需要贡献至少15%的用地，但对于清退与更新并存的项目，拆除范围内将近一半的用地为国有未出让用地，需加大其贡献用地面积的要求。经过大量的测算并与相应政府部门进行研讨后发现，该类项目比较合理的比例为不超过30%，长源项目中公益用地面积为41283.5平方米，占拆除用地范围30%。开发建设用地96552.1平方米，其中用于实施主体更新开发的用地面积64068.1平方米，清退开发用地32484.0平方米，占拆除用地范围70%。项目权属用地、项目规划公益用地构成关系示意图
第三个是明确公益用地移交后，市场主体能获得什么，这样才能确保既不减少公益用地面积，又能调动市场主体的积极性。在长源项目案例中，可通过减少更新用地承担的公共利益用地面积的办法推进，具体可根据“拆一减一”的原则适当核减,但核减量不得超过清退用地面积的30%，如果超过后可能会导致三方利益失衡。
公益用地核减示意图
第四个是如更新用地通过公益用地核减后，如果项目自身还涉及历史用地该如何处置。按现行有关规定：历史用地适用于八零二零政策，该用地需更新用地拿出至少20%的用地交还政府，经过测算并结合政策出台的先后顺序，该类用地应按《暂行措施》进行处置，不能参与核减。
历史用地处置示意图
既然研究的《暂行办法》将政府和市场主体分别视为平等主体参与城市更新，那应该视其为两个实施主体，那如果B将用地清退给了A，B承担了相应拆迁成本，那原本属于A的部分建筑量应该转移给B才能不失公平。因此A（清退用地）核算的转移建筑面积，应当转移至出让给B(更新实施主体)。但A转移给B的建筑面积多少才能兼顾公平？经过测算分析后确定以上转移建筑面积按实际土地移交率最高不超过30%进行核算。
转移建筑面积示意图
第六个是根据规划统筹需要，清退用地可在城市更新单元范围内腾挪或置换。根据规划需要对清退出的用地进行合理腾挪，以达到符合相关上层次规划、尽量发挥土地的价值同时兼顾各方利益的目的。
清退用地腾挪示意图
清退处置后示意图
清退开发用地与更新开发用地位置示意图
经过上述用地处置后并结合上层次规划后，确定了项目的公益用地构成如下：
长源项目被选用为清退用地政策研究的试点后，通过对具体实施项目进行经济测算并校核，为《暂行办法》的出台提供了较好的实践基础。在此基础上并综合各方意见，于2015年10月30日，《深圳市城市更新清退用地处置规定》经市政府同意并实施。
《暂行办法》将政府和市场主体分别视为平等主体参与城市更新。按照政府引导、市场运作的原则，通过一系列的利益平衡机制，调动市场力量，实现了用地清退的目的。
《暂行办法》要点：
1、清退用地，是指已完成征转及补偿手续，因规划实施等原因确需划入城市更新单元拆除范围，由城市更新项目实施主体负责清退的国有未出让用地。清退用地由实施主体自行理清，地上建筑物、构筑物及附着物由其自行拆除、清理，所有清退用地应当无偿移交给政府。
2、公共利益用地由更新用地和清退用地共同承担。
3、在城市更新单元公共利益用地面积不减少的前提下，更新用地承担的公共利益用地面积按照其占拆除范围用地面积的比例进行核算，并予以适当核减。
通常城市更新项目规划的核心在于对项目用地条件的梳理（即通过土地腾挪、土地置换、土地清退等措施实现用地的清理）、项目用地功能确定（公共利益、实施主体利益及村集体利益的协调）及项目开发强度确定等方面，其中用地梳理环节更多涉及土地政策、土地管理等城市规划管理方面的内容，即城市规划虚实结合中“虚”的部分，而该部分恰恰便是城市更新单元规划理念、方案及思路的精华重要构成。
结合“虚”的部分后，项目组及相关协作单位充分考虑了项目相关影响因素如高架轨道、现状台地地势、区域绿道、村民回迁、政府保障房规模、公共配套设施及慢行系统等要求对项目公共空间、公共配套设施、空中人行连廊系统、地下、地上及半地上、半地下空间等空间平面布局形态进行深化研究，完善规划“实”的部分。
长源项目按照《清退办法》实现了范围内国有未出让用地的清退并拿出3万多用地作为政府保障性住房用地，项目共计可提供192500平方米（约4000套）保障性住房。其余清退用地作为完善片区道网建设和道路绿化使用；按照图则落实了二期学校用地;另外合理考虑了村集体物业的安置等诉求，保障了项目的顺利实施。
注：本文章涉及项目实施主体同仁及很多长期从事深圳城市更新规划的同行，在此一并感谢！
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