在实践中，建设用地指标经常出现被混用的情况，如“土地指标”、“用地指标”、“占补平衡指标”、“补充耕地指标”等，本文对建设用地指标的政策沿袭进行了梳理，并对涉及的占补平衡、增减挂钩进行了介绍，相信看过本文，大家再也不会傻傻分不清楚了。
第
01
章 政策背景及演进
1
对建设用地的指标进行控制，是基于我国大的宏观政治需要。长期以来，我国人均耕地、优质耕地及后备耕地资源少，随着人口不断增长，城镇化、工业化对耕地的挤压占用，出台相关政策，控制建设用地规模，确保耕地红线，则成为了保障国家粮食安全的根本出发点及重要战略举措。
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我国的建设用地指标控制政策经历了从项目到区域的转变过程，原国家计委、国家土地管理局于1987年下发《关于编制建设项目用地定额指标的几点意见》的通知（已失效，详见附件1），从项目层面对特定项目所需占用额定土地面积提出了相关意见，但此属于典型的计划经济思维（一个项目的用地受各种因素的影响，怎么可能通过事前的计划确定大致的范围呢？），随着后来市场化的演进及各地区各项目的独特差异，在项目层面控制建设用地指标显然难以为继，因此，以区域（尤其是省）作为调控重点则成为了大势所趋。
2008年，国务院印发了《全国土地利用总体规划纲要(2006－2020年)》（详见附件2），对土地利用指标进行了大致界定，将各省、自治区、直辖市的耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地、新增建设占用耕地规模等作为约束性指标，园地面积、林地面积、牧草地面积等作为预期性指标，强化了省级政府的土地利用调控责任。后国土资源部又于2016年印发《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）调整方案》（详见附件3）对部分指标进行了调整，据此，到2020年，全国耕地保有量不低于18.65亿亩（其中基本农田15.46亿亩），建设用地指标中的建设用地总规模的控制指标为：2005年全国3192万公顷，2010年不超过3374万公顷，2020年不超过4072万公顷（调整前为3724万公顷），自此，以各级政府为主体，以不同年份下总量控制为核心的建设用地指标控制体系初步成型。
第
02
章 概念释义
在实践中，建设用地指标经常出现被混用的情况，如“土地指标”、“用地指标”、“占补平衡指标”、“补充耕地指标”等，目前各政策文件尚未对建设用地指标进行明确定义，为本文之目的加以定义，建设用地指标是国家对特定区域在特定期限内的建设用地总规模进行控制的规模指标。
第
03
章 指标分解及新增指标的趋势
如前文所言，建设用地指标控制以各级政府为主体，以不同年份总量控制为核心，具体说来则是：
首先，根据《全国土地利用总体规划纲要(2006－2020年)》及调整方案，确定了各省份不同特征年的建设用地总规模、耕地保有量及基本农田保护面积（其他约束性指标在此不表），各省向下分解至市及区县；其次，各地方政府先根据土地利用总体规划，对一定时期内的建设用地总规模进行控制，之后每一年，通过土地利用年度计划进行管理；最后，在每一年的实际工作中，县以上地方政府对本地建设用地总规模进行动态管理。
根据附件2及附件3，2005年全国建设用地总规模现状为3192万公顷， 2020年控制指标为不超过4072万公顷，平均每一年全国新增建设用地指标约为58.67万公顷合880万亩，根据《2017年全国土地利用计划》及《弈活土地“大棋局”——国土资源部规划司负责人解读2017年全国土地利用计划》（详见附件4），2016年全国土地利用计划安排的新增建设用地计划指标为700万亩，2017减少为600万亩，均小于平均值880万亩，则说明新增建设用地指标日益趋紧，根据国土资源部规划司负责人对《2017年全国土地利用计划》的解读，“增量则要严格控制，首要保证关系区域发展的重大基础设施建设，统筹城乡区域发展等重要的项目。增量要严守底线思维，守住耕地红线和永久基本农田，以及土地利用总体规划的底盘”以及《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（详见附件5）中的“逐步减少新增建设用地规模”，未来新增建设用地指标将会越来越紧张。
第
04
章 破解指标限制的手段
由于建设用地指标的总量限制及未来新增建设用地指标的日趋收紧，对具体区域来说，如何获得足够的建设用地指标以供应城市的扩容发展，则越来越成为需要考虑的问题，目前破解的主要手段包括两大类，即增量与存量。
首先从增量入手，即常规的新增建设用地计划指标（实践中一般称为新增建设用地指标，下同），但土地本身属于存量资源（除了人工填海造地等手段属于增量），新增建设用地一般意味着其他用地（按照《中华人民共和国土地管理法（2014年修正）》（详见附件6） “土地分为农用地、建设用地和未利用地”，此处的其他用地主要指农用地及未利用地）向建设用地的转换，而根据《中华人民共和国土地管理法（2014年修正）》，我国又“对耕地实行特殊保护”，因此，若涉及农用地中的耕地（根据附件7《GB∕T 21010-2017 土地利用现状分类》，农用地主要包括耕地、园地、林地、草地及其他用地），则需考虑占补平衡制度。
其次从存量入手，根据附件4“盘活存量，则要用好流量，通过增减挂钩指标、工矿废弃地复垦等，增加流量的灵活性”及附件5“逐步增加城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发等流量指标”，增减挂钩指标、工矿废弃地复垦则成为存量层面破解建设用地指标限制的重要手段。
第
05
章 增量破局：新增指标
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根据《土地利用年度计划管理办法(2016修订)》（详见附件8）“新增建设用地量，包括建设占用农用地和未利用地”，即新增建设用地指标的内涵为农用地、未利用地向建设用地的转换，当然，各级政府每年有一定的配额，从目前国家的政策导向来看，节约集约利用是大的趋势，未来通过新增建设用地指标满足城市扩容发展的路径将会越来越窄。
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占补平衡制度
在农用地中的耕地（其他用地无此制度）向建设用地的转换中，有一个特殊制度——占补平衡（又称补充耕地）尤其需要注意。
1、定义
根据《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第三十一条：“国家实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地的，应由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地”，此处的占用耕地补偿制度，即实践中所谓的“占补平衡”。
2、补充耕地的方式
根据《关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》（详见附件9）“补充耕地可以通过土地整理、复垦、开发等方式。”
根据《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（详见附件10）中规定，“通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，落实补充耕地任务”，“统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等，新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务。”
以上政策说明，土地整理整治、复垦开发、高标准农田及两个存量工具（城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦）新增耕地，都可用于落实补充耕地任务。
根据“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅”，实践中以上补充耕地方式，一般在区县范围内实现及自平衡，多个地级市还出台了相应的管理办法（如东营市、上饶市、宿州市、新乡市）进行统筹平衡（实践中，即使未出台管理办法，仍认可在市一级内部实现指标调剂），但我国各地区自然环境差异巨大，部分地区（尤其沿海城市化率较高的发达地区）并不具备补充耕地条件，因此，跨市一级的异地占补平衡则提上了日程，其中又可分为省内或跨省异地占补平衡。
3、省内补充耕地指标流转
对于省内补充耕地指标的流转，多个省份均出台了省内调剂管理办法或交易管理平台，如安徽省于2009年便发布了《安徽省易地调剂补充耕地指标储备暂行办法》及《安徽省补充耕地指标交易暂行办法》（详见附件11），之后各省份也陆续发布了省内补充耕地指标或的流转管理办法，如《河南省国土资源厅河南省财政厅关于印发河南省补充耕地指标和补划基本农田指标交易管理办法（试行）的通知》、《湖北省补充耕地指标交易管理暂行办法》、《青海省耕地占补平衡指标交易办法》、《广西壮族自治区补充耕地指标交易管理暂行办法》、《河北省补充耕地指标省级调剂暂行办法的通知》等。
由于《全国土地利用总体规划纲要(2006－2020年)》中对耕地保有量的约束性指标以省一级为主体，因此，即使部分省份并未出具省内流转管理办法，补充耕地指标在省内流动也并没有太大阻碍，在不久的未来，预期省内补充耕地指标流转将基本无障碍。
4、跨省补充耕地指标流转
2018年，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》（详见附件12）规定，“跨省域补充耕地国家统筹，是指耕地后备资源严重匮乏的直辖市，占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地，或者资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经国务院批准，在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务的行为”，由于《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中规定，“以……国家适度统筹为补充，落实补充耕地任务”及跨省调剂可能影响《全国土地利用总体规划纲要(2006－2020年)》中省一级主体的约束性指标考核，因此其适用范围还是受到了限制，具体说来：
（1）主体及条件限制：“耕地后备资源严重匮乏的直辖市，由于城市发展和基础设施建设等占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地的，可申请国家统筹补充；资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口的，可申请国家统筹补充。重大建设项目原则上限于交通、能源、水利、军事国防等领域。”
（2）程序限制：一般需向国务院提出，由土资源部组织论证；
（3）时间限制：原则上每年申请一次；
（4）资金使用限制：“跨省域补充耕地资金，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略”。
因此，目前看来，省内补充耕地指标流转的可操作性，远大于跨省流转。
第
06
章 存量破局：增减挂
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政策演进及概念释义
2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（详见附件13）中便提出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，2005年原国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作意见》（已失效，详见附件14），在天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等地开展试点工作。2008年，国土资源部出台《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（详见附件15，以下简称“试点管理办法”），对城乡建设用地增减挂钩做出了系统规定。
《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定：“指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”简单说，即在拆旧地块将农村建设用地进行拆除及复垦，增加的建设用地指标定向用于建新地块使用。
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操作要点
1、前提条件
在区域上，由于目前尚未在国家层面建立统一的增减挂钩政策，目前上位政策为《试点管理办法》，因此，可进行增减挂钩的地区原则上应为试点地区，由于原国土资源部每年增减挂钩指标试点无公开文件，根据2013年原国土资源部第15次部长会议，当年国土资源部共批准29个省份开展增减挂钩试点，可知目前基本全国绝大部分省份均纳入试点，并出台了相关政策文件。
在指标上，根据《试点管理办法》，“挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标（以下简称挂钩周转指标）进行”，同时根据附件8，“土地利用年度计划指标包括：……（四）城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标”，由此可知，挂钩指标（即挂钩周转指标）需由各地方政府在土地利用年度规划中进行控制。
在管理上，根据《试点管理办法》，“经批准的试点省级国土资源部门…建立项目区备选库,...未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途，涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续”，可知省级国土资源部门建立备选库进行统一管理。
2、建新地块与拆旧地块的区位要求
根据《试点管理办法》，“优先考虑城乡结合部地区；项目区内建新和拆旧地块要相对接近，便于实施和管理，并避让基本农田”，并未对是否毗邻做实质性要求，实践中亦有所突破。
3、建新地块与拆旧地块的大小要求
根据《试点管理办法》，“项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。”即复垦耕地需大于新增建设用地，多出的耕地指标可用于占补平衡。
4、挂钩周转指标的使用方式及用途
根据《试点管理办法》，“挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，不得作为年度新增建设用地计划指标使用。挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，面积不得少于下达的挂钩周转指标。”即挂钩周转指标相当于定向（只能用于建新地块）的借用，复垦过程中允许暂时的指标变动（如耕地减少、建设用地增加），但最终至少确保耕地面积不会减少。
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结余指标的流转
由于拆旧地块必须大于建新地块，通过增减挂钩一般会产生多余的耕地指标，多余的耕地指标可以进行流转。
在国家层面，《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（详见附件16）中规定，“集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用”，为贫困地区增加挂钩结余指标省内流转提供了政策依据。《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》也做出了规定，对“三区三州”及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用，由此可知，在国家层面，对增减挂钩节余指标的流转主要定位于扶贫开发工作。
在地方层面，河北省、四川省、广东广西等省也相继出台了相关政策，但基本延续了国家层面的指导意见，即对增加挂钩结余指标的流转主要定位于扶贫攻坚，但流转范围既包括省内，也包括跨省，如《河北省城乡建设用地增减挂钩节余指标省域内调剂使用管理暂行办法》（详见附件17）明确国家和省扶贫开发工作重点县和燕山-太行山连片特殊困难地区县节余的城乡建设用地增减挂钩节余指标，可在省域内调剂使用，《广西深度贫困县（市）城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施细则》（详见附件18）则明确深度贫困县（市）可对节余指标调出和资金使用进行跨省域统筹安排。
第
07
章 存量破局：工矿废弃地复垦
由于此项政策适用区域较为特别，在此不做展开。
第
08
章 片区开发启示
片区开发类项目（包括产业新城、新城片区、特色小镇、田园综合体等）一般集中于城市扩容的外沿且占地面积较大，大部分土地利用现状为集体或国有非建设用地（如耕地），开发此类项目，除在供地方式上有所创新（如点状供地）外，一般投资人需提前介入项目规划调整、土地征收/农用地转用、土地整理等环节，不可避免的问题则是建设用地指标及占补平衡，能否确保区域内有足够的建设用地指标、若占用耕地如何做到占补平衡、若建设用地指标不足，可通过何种方式予以解决，以上几个问题的则是投资行为能否成功的关键，本文则对以上问题进行了初步研判。
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