就业法规

关于贯彻落实国务院关于解决农民工问题的若干意见的实施意见

各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅（局）：
根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号，以下简称国务院5
号文件）精神，按照国务院农民工工作联席会议确定的分工方案，结合劳动保障部门的工作
职责，制定劳动保障部门的实施意见如下：
一、总体工作部署
（一）建立农民工工资支付保障制度
规范企业工资支付行为，制定完善企业工资支付的法规、政策，对拖欠工资行为明确相
应的责任和处罚措施, 增加对恶意拖欠工资、造成重大影响的行为进行严肃追究的规定。建
立健全企业工资保证金制度，会同有关部门制定工资保证金管理办法，提出开展工作的指导
意见，在重点监控的建筑施工企业和曾发生过拖欠工资的企业建立工资保证金。完善工资支
付监控制度，结合各地实际情况，在全面监控的基础上，将建筑、加工制造、餐饮服务以及
其他行业中曾有拖欠工资行为的企业作为重点监控对象，要求其定期向劳动保障部门报送工
资支付情况。进一步完善监控手段，在有条件的地区探索建立企业工资支付信息网络。在建
筑行业推行农民工工资按月足额支付的制度。每年“两节”前都要组织全国范围内的农民工
工资支付情况检查活动，保证农民工能够按时足额领取工资。
（二）合理确定和逐步提高农民工工资水平
全面落实最低工资标准每两年至少调整一次的规定。在调整最低工资标准时充分考虑经
济发展水平、劳动者个人缴纳各项社会保险费、住房公积金等因素，使月最低工资标准逐步
达到社会平均工资的40%左右。进一步建立和完善小时最低工资制度，尚未制定小时最低工
资标准的地区都要颁布实施（西藏另定）。制定小时最低工资标准要充分考虑农民工灵活就业
的特点，维护其劳动报酬权益。
建立农民工工资正常增长机制。大力推行工资集体协商制度，合理确定农民工工资水平
和增长幅度。进一步加强劳动保障部门与工会组织、行业协会或企业联合会的沟通协调，指
导企业和农民工参照城镇居民消费价格指数、企业经济效益状况等因素开展工资集体协商。
进一步完善工资指导线制度，为农民工与企业开展工资集体协商提供参考。指导行业协会或
中介组织与工会组织协商，开展劳动定员定额标准的制订、修订工作，促进企业合理确定劳
动定员定额，防止和纠正利用不适当提高劳动定额或降低计件单价的手段变相违反最低工资
规定的现象，逐步建立起符合社会主义市场经济体制要求的劳动定员定额管理体系。
（三）严格执行劳动合同制度
指导各地劳动保障部门会同建设等行业主管部门，针对不同行业特点，制定相应的劳动
合同范本，并通过网络等各种形式向社会公布，通过各种渠道向农民工免费发放。合同条款
必须依照现行有关法律法规和政策确定，明确必备条款和禁止性条款，使农民工对自己的劳
动保障权利一目了然。结合全面推进劳动合同制度实施三年行动计划，争取在3年之内，基
本实现用人单位招用农民工都依法订立书面劳动合同，建立权利义务明确、规范的劳动关系。
对各类使用农民工集中的企业，尤其是非公有制企业，进行包括劳动合同内容在内的劳动用
工情况大检查。通过多种形式为农民工举报投诉提供便利，依法加大对用人单位违法行为的
处罚力度，对有重大违反劳动保障法律、法规或规章行为的用人单位要依法向社会公布，情
节严重的，依法追究相应责任。研究建立企业劳动用工登记制度，全面掌握企业与农民工签
订劳动合同的情况，以及集体合同的履行情况，使监督检查更加及时和有针对性。
（四）加强劳动保障监察执法，切实保护女工和未成年工权益，严格禁止使用童工
加大劳动保障监察力度，提高监察水平，形成有关部门密切配合、共同维护农民工权益、
对违法行为进行综合治理的工作机制。进一步加大日常巡视检查和专项检查力度，畅通投诉
举报渠道。与有关部门配合，严厉查处各类企业违反劳动法律法规的行为。
将女职工和未成年人劳动保障权益作为劳动保障执法检查的重要内容。继续开展贯彻《禁
止使用童工规定》的专项检查活动，严厉打击非法介绍和使用童工的行为。制定相关政策文
件，厘清学生实习与童工的界线，为执法提供明确的依据。建立举报企业使用童工等违法行
为的奖励制度，认真开展群众举报和投诉案件查处工作，充分发挥群众监督和社会监督的作
用。
（五）逐步实行城乡平等的就业制度
在充分调研的基础上，研究制定《城乡统筹就业试点工作指导意见》。选择部分具备条件
的城市，从改革城乡分割的就业管理体制、建立面向城乡劳动者的公共就业服务体系、完善
城乡劳动者职业技能培训制度、规范企业招用工行为、探索建立适合农民工的社会保险办法
等方面，开展为期2年的城乡统筹就业试点工作，探索建立城乡统筹就业的模式和政策框架。
条件成熟后，逐步向全国推广。
（六）进一步做好农民转移就业服务工作
以“春风行动”为品牌，强化公益服务与规范市场服务相结合，推动供求信息的沟通和
对接，大力发展适合农民工需要的就业服务。在乡镇机构调整和改革中，加强县乡公共就业
服务体系建设，建立健全县乡就业服务网络，重点推动劳务输出任务重的乡镇建立公共就业
服务机构，为农民工免费提供政策咨询和相关信息。推广培训、服务、维权“三位一体”的
工作模式，做到农民进城求职有门路、上岗有技能、权益有保障。落实职业介绍补贴政策，
推动农民工流入地公共就业服务机构普遍向外地农民工开放，免费为其提供政策咨询、就业
信息、职业介绍和职业指导等基本服务。同时，指导农民工流入地降低门槛，简化手续，收
集适合农民工的岗位信息，开发适合农民工的服务项目，提高服务质量和效率。鼓励有条件
的大中城市建立专门的公共就业服务场所或供求直接见面的零工交易场所，集中为农民工提
供免费就业服务。修订《劳动力市场管理规定》，加强劳动力市场管理，规范职业中介、劳务
派遣和企业用工行为。加强对劳动力市场的监管，与公安、工商、人事等部门联合对中介机
构进行清理整顿，形成常规性制度，严厉打击非法职业中介活动。
（七）加强农民工职业技能培训
落实农民工培训补贴政策，实施“农村劳动者技能就业计划”。以农村新生劳动力、农村
富余劳动力和已进城务工农村劳动者为主要对象，相应开展劳动预备制、劳务输出和农民工
技能提升等三大类培训，使接受培训的农民工掌握就业技能、实现转移和稳定就业，为经济
发展培养新的产业工人大军。配合有关部门共同实施农村劳动力转移培训阳光工程，增强农
民转产转岗就业能力。与有关部门共同抓好贫困地区劳动力转移培训的“雨露计划”。在试点
的基础上，研究制定并组织实施“技能扶贫工程”。研究制定扶持政策，鼓励农民工参加职业
技能鉴定，指导各类鉴定机构积极为农民工提供职业技能鉴定服务，选择就业需求量大、简
便易学的就业技能开展专项能力认证服务。会同有关部门开展专项调研，制定强化用人单位
培训责任和强制提取培训费的政策措施，落实用人单位对农民工的培训工作。
（八）扩大农民工工伤保险覆盖面
贯彻落实《工伤保险条例》，要求用人单位依法及时为与其建立劳动关系的农民工办理参
加工伤保险的手续，逐步将有劳动关系的农民工全部纳入工伤保险覆盖范围。探索建立在注
册地与生产经营地工伤保险经办机构之间的参保协查机制，进一步落实已有的农民工参保、
工伤认定、劳动能力鉴定、工伤待遇支付等方面的有关政策，方便农民工参保和领取待遇，
切实保障农民工工伤保险权益。制定和实施农民工“平安计划”，用三年左右时间，将煤矿、
建筑等高风险企业的农民工基本覆盖到工伤保险制度之内。2006年，实现国有大中型煤矿企
业农民工全部参加工伤保险；与有关部门共同制定推进建筑企业参加工伤保险的相关政策措
施。2007年，力争合法小煤矿、非煤矿山和建筑企业半数以上的农民工参加工伤保险。2008
年，基本实现全部合法煤矿、非煤矿山企业农民工和大部分建筑企业农民工参加工伤保险。
在煤矿等工伤事故高发的行业，督促用人单位普遍进行农民工安全生产知识、工伤预防知识
岗前培训。有效运用行业差别费率和企业浮动费率的机制，促进企业重视和加强安全生产，
减少工伤事故的发生。
（九）抓紧解决农民工大病医疗保障问题
按照“低费率、保大病”的原则，将农民工纳入医疗保险范围。与城镇用人单位签订规
范劳动合同的农民工，随所在单位参加基本医疗保险；以灵活方式就业的，可按照当地灵活
就业人员参保办法参加医疗保险；农民工比较集中的地区，可以采取单独建立大病医疗保险
统筹基金的办法，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题。根据农民工特点，探
索简便灵活的管理方式，进一步完善医疗保险结算办法，为患大病后自愿回原籍治疗的参保
农民工提供医疗费用结算服务。研究农民工参加城镇医疗保险和新型农村合作医疗的衔接办
法和政策，确保参保农民工享受相应的医疗保险待遇。
（十）探索适合农民工特点的养老保险办法
按照低费率、广覆盖、可转移，并能与现行城乡养老保险制度相衔接的原则，探索适合
农民工特点的养老保险办法。研究制定农民工参加养老保险后跨统筹地区和跨城乡流动的转
移办法；总结已有经验，进一步开展调研和测算，形成适合农民工特点的养老保险政策文件，
指导地方开展农民工养老保险试点。
（十一）把解决农民工问题纳入中长期规划，加强统计
将城乡统筹就业和促进农村劳动力转移纳入国家“十一五”规划，落实国家“十一五”
规划中安排的促进农村劳动力转移就业、社会保险服务等相关重大工程项目。抓紧修改完善
劳动和社会保障事业发展第十一个五年规划纲要草案，将有关解决农民工问题的政策措施体
现到规划中。配合发展改革委研究提出纳入国民经济和社会发展年度计划中涉及解决农民工
问题的计划指标和政策措施。各地劳动保障部门应力争将农村劳动力转移工作纳入本地区的
经济和社会发展规划、年度计划和政府目标责任体系，并抓好落实。
会同有关部门组织开展农民工统计指标体系的研究，建立满足劳动保障系统需要的农民
工统计台帐和数据库，并及时更新和完善，探索利用金保工程收集农民工统计数据。配合统
计部门研究建立农民工统计分析系统，提出劳动保障工作中的统计分析需求，及时提供劳动
保障部门掌握的农民工相关资料。配合有关部门开展一次较大规模的农民工情况抽样调查，
全面了解农民工的劳动保障情况。
（十二）搞好法制宣传教育，引导农民工全面提高自身素质
加大劳动保障法制宣传教育工作力度，通过“五五”普法规划的实施，将引导农民工增
强劳动保障法制观念作为主要内容，在全国范围内，特别是农民工输出输入的主要地区，选
择农民工流动相对集中的时间，采用多种方式组织开展维护农民工劳动保障权益的普法宣传
活动。编写通俗易懂的“维权宣传资料”，并免费发放，努力增强用人单位自觉遵守法律法规
和农民工依法维权的意识，营造依法维护农民工合法权益的社会氛围。逐步推广农民外出务
工行前法律培训试点，使农民工能够运用法律武器来依法维护自身的权益。
组织协调劳动保障系统的报刊、网站开设专栏，宣传国务院5号文件的重大意义、精神
实质和主要内容。深入基层采访报导各地贯彻国务院5号文件的好做法，好经验。加强农民
工问题舆情收集和分析，及时反映社会各界的反响，反映各方面对解决农民工劳动保障问题
的意见和建议，反映农民工的感受和心声。针对不同时期的特点，不断充实宣传内容,增强宣
传实效。
二、2006年行动计划
2006年劳动保障部门的农民工工作，要紧扣涉及农民工切身利益的突出问题，加大工作
力度，力争取得明显成效。同时注重长效机制建设，打好工作基础，为解决农民工问题开好
局，起好步。在全面部署和做好各方面工作的同时，重点采取七个方面的专项行动：
（一）全面清理拖欠农民工工资
强化对用人单位工资支付情况的监督检查，通过多种形式向社会公布举报投诉电话，设
立举报投诉信箱和劳动者权益告示牌，为农民工举报投诉提供便利。要做到有诉必查，及时
处理各类拖欠工资的案件。在全年清理的基础上，从第四季度至明年初，开展专项检查，集
中打击拖欠农民工工资的行为。建立解决拖欠农民工工资的四项长效机制：一是继续完善并
推动各地区建立工资支付监控制度；二是全面建立工资保证金制度；三是全面建立并严格实
施小时最低工资标准；四是进一步指导和推进企业劳动保障守法诚信制度建设。
（二）继续开展“春风行动”
在农民工集中求职期间，动员全国公共就业服务机构开展“春风行动”，集中为农民工提
供综合性服务，使进城务工的农村劳动者外出务工前，在县乡免费得到政策咨询和就业信息
服务；进城后，在公共职业介绍机构得到免费职业介绍服务；求职期间，在所有公共职业介
绍机构和推荐的民办职业中介机构得到诚信服务。同时，会同公安、工商、人事等部门开展
清理整顿非法职业介绍活动。促进农村劳动力合理有序流动，开展城乡统筹就业试点工作，
年内指导30个城市启动试点。
（三）启动全面推进劳动合同制度实施的三年行动计划
深入开展劳动合同制度实施情况大检查，重点检查劳动合同签订、工资支付、工时休假
执行情况。通过检查摸清底数，按照全面推进劳动合同制度实施的三年行动计划，重点在使
用农民工比较集中的行业和企业严格实行劳动合同制度。完善适合农民工特点的劳动合同范
本并对企业和农民工免费发放。探索将农民工纳入劳动用工登记制度的办法，大力推动和指
导农民工开展集体协商。
（四）制定和实施农民工参加工伤保险的“平安计划”
推动农民工集中、工伤风险高的矿山、建筑企业参加工伤保险。2006年实现国有大中型
煤矿企业农民工全部参加工伤保险；会同建设部门制定推进建筑企业参加工伤保险的政策措
施。着手建立工伤保险经办机构之间的参保协查机制。在各地广泛开展《工伤保险条例》颁
布三周年宣传咨询活动。
（五）实施农民工参加基本医疗保险的专项扩面行动
扩大农民工参加医疗保险覆盖面，以非公有制经济组织和农民工比较集中的大、中城市
为重点，确定农民工参保扩面专项指标，进行专项统计，争取2006年底农民工参加医疗保险
的人数比去年翻两番，达到2000万人以上。
（六）实施“农村劳动者技能就业计划”
以农村新生劳动力、农村富余劳动力和已进城务工农村劳动者为主要对象，开展劳动预
备制、劳务输出和农民工技能提升等三大类培训，2006年培训800万人。
（七）严厉查禁违法使用童工的行为
第三季度集中力量开展贯彻落实《禁止使用童工规定》的专项检查活动，严厉打击非法
介绍和使用童工行为。在学校放暑假前，配合教育部门在学校有针对性地开展禁止使用童工
的普法宣传。指导各地继续加强日常巡视检查力度，将未成年人劳动保障权益作为重要内容
进行检查。
各地劳动保障部门要结合以上七个方面的专项行动和长效机制建设，认真研究制定各项
配套法规和政策措施。主要是：积极配合立法部门研究完善《劳动合同法（草案）》，修改并
上报《企业工资条例（草案）》，研究起草《全面建立企业劳动用工登记制度的决定》，修订《劳
动力市场管理规定》，研究制定《城乡统筹就业试点工作指导意见》，制定《全面推进劳动合
同制度实施的三年行动计划》，制定《农民工参加工伤保险的平安计划》，制定《关于建立农
民工工资支付保障金制度的指导意见》，会同有关部门制定《关于推进区域性、行业性工资集
体协商工作的意见》，协调配合有关部门研究制定投诉举报奖励办法、在校实习管理规定以及
文艺、体育单位招用少年儿童管理办法等相关政策文件。
三、工作要求
（一）高度重视，加强领导
做好农民工工作是我国经济社会发展的一项极其紧迫而重要的任务，对于全面落实科学
发展观、构建社会主义和谐社会、推进社会主义新农村建设都具有重大的意义。各级劳动保
障部门都要充分认识解决农民工问题的重要性、复杂性，以高度的责任心和紧迫感，做到认
识到位、组织到位、措施到位和工作到位。主要领导要亲自负责，建立工作机制，明确工作
责任，落实具体任务，结合劳动保障各项业务对农民工工作作出全面部署。既要突出抓好当
前的重点问题，又要着眼长效机制建设，把解决农民工问题作为劳动保障事业中长期发展的
重要组成部分，坚持不懈地抓紧抓好。
（二）协调配合，形成合力
农民工广泛分布在国民经济各领域和各行业，农民工工作涉及政治、经济、社会管理的
各个方面，解决农民工问题涉及许多政策规定和政府部门。因此，劳动保障部门在农民工工
作中，必须加强协调配合。一是要加强与各有关部门的协调。凡是由劳动保障部门牵头的工
作，要主动负责，积极谋划，提出总的工作安排和具体的措施，主动与各有关部门沟通，认
真听取意见；属于劳动保障部门配合的工作，也要按照牵头部门的要求，大力协助开展工作。
二是要加强劳动保障系统内部的协调配合。农民工工作涉及劳动工资、培训就业、社会保障、
监察执法、统计规划等，要对各方面工作进行统筹安排，做到相互支持，形成合力，共同促
进农民工工作的开展。
（三）积极稳妥，求真务实
解决农民工问题政策性很强，社会广泛关注。劳动保障部门既要积极主动地把自己负责
的工作尽早尽快地抓出实效，让广大农民工切实感受到党中央国务院对他们的关心，感受到
政府部门和社会各界对他们的关爱，又要稳妥谨慎地处理工作中的具体问题。无论是制定工
作方案还是出台政策措施，都要把握好度，做到切实可行，具有可操作性。不能急于求成。
要注意了解农民工的意愿，收集社会有关方面对农民工工作的反映，认真听取他们的意见和
建议，实事求是地完善政策措施。
（四）着眼长远，探索创新
农民工工作虽然已经有了一定的基础，但总体上还处于起步阶段，已有的政策措施和经
验积累还远远不能满足解决各种农民工问题的迫切需要。随着工作的不断深入，还会有许多
新问题不断产生。劳动保障部门要以科学发展观为统领，结合工作实际需要，每年选择若干
个课题，组织涉及农民工问题的研究机构和专家学者，进行广泛的调查统计和深入的对比分
析，在理论研究成果的基础上，提出新的工作思路和政策建议。同时，要研究如何改进农民
工工作，因地制宜地开展各种形式的工作试点，不断总结经验，探索新形势下劳动保障部门
做好农民工工作的新方法,不断推进农民工工作的体制创新和机制创新。