本文已被收录至2015中国城市规划年会论文集
我国的规划种类和内容非常繁多，横向的有多个职能部门的规划，纵向的有不同层次的规划，各类规划对国家的发展起到了一定的指导作用，但是过多的规划又会产生相互冲突，主要体现在横向规划之间“各自为政”，纵向规划之间“上下脱节”。目前现行规划体系中比较重要的规划包括有以发改、住建、国土、环保部门主导的国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境规划，它们各自有各自的工作重心，各个规划部门之间目标战略、空间范畴、技术标准、体制机制等都存在较大的不统一，造成了城市化进程中管理混乱、互相推脱、开发建设进度缓慢等现象。
因此，近年来国内各个省市都陆续开展“多规合一”实践试点，从“多规合一”的实践类型来看大体分为机构推动型、城乡统筹整合型、新增上位规划型，其中机构推动型以上海、深圳为代表，主要是将国土部门与规划部门合并为规划和国土资源委员会，实现城市总体规划和土地利用总体规划协调下的“一张图”管理；城乡统筹型以重庆为代表，把城乡统筹作为规划体系改革的契机，在县区层面实现“五规叠合”；新增规划型以广州、厦门为代表，体现在以“规编委”为核心机制创新，构建“一套规划、统一编制、统一平台、分头实施”的管理机制。从试点开展关键技术内容来看，基本上是从规划目标、用地分类、用地规模、管制分区等方面进行协调和统一的，其中在建设用地规模判断方面，各个规划从自己的角度进行确定的。要确定统一的建设用地规模，既要从技术方法层面，如规划期限、建设用地内涵、建设用地预测方法等进行统一，又要从各个规划主导部门利益保障出发，同时也要考虑各个规划体质机制的现实情况。
那么如何在多规合一的背景下达成对城镇发展的建设用地规模的共同认识，这对于实现多规合一是非常关键的一步。因此，本文着重从“多规合一”实践中如何就各个规划之间建设用地规模的矛盾统一和衔接进行了分析。
各个规划中建设用地规模是考虑了本身规划的总体格局和部门的利益诉求，尤其是土地利用总体规划和城乡规划两大空间规划，都拥有各自相互独立的主导编制管理系统、规划体系、分类标准，不同的规划编制系统、规划技术方法和分类标准所确定的建设用地规模是不一致的。同时，国民经济和社会发展规划对GDP的预测，对城市化率的预测，对重大项目的安排都直接或间接影响着未来建设用地的供应情况，从而决定着未来建设用地总规模的大小，由此看来国民经济和社会发展规划对土地利用总体规划和城乡规划建设用地规模的确定具有战略意义的指导性作用。此外，生态环境保护规划中生态用地总量倒逼建设用地总规模不能无限制增加。
2.1从技术方法角度来看
从技术方法层面来看，确定建设用地规模主要包括对建设用地内涵的确定、预测方法的选择、规划期限三方面。土地利用总体规划和城乡规划对建设用地内涵的确定主要是依据各自的用地分类标准；预测方法的选择是通过各自规划中对人口、经济指标等的需求进行确定的。
2.1.1建设用地内涵的差异
土地利用总体规划对建设用地内涵的确定主要依据《县级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1027-2010），是建立在农用地、建设用地、未利用地三大分类的基础之上的。其中建设用地主要包括城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地，这也是确定建设用地规模时所涉及的全部建设用地。土地利用总体规划中建设用地如图1所示。
图1：土地利用总体规划建设用地含义
城乡规划中对建设用地内涵的定义主要依据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），建设用地主要包括城乡居民点建设用地、区域交通设施用地，区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地及其它建设用地等，具体如图2所示。
图2：城乡规划建设用地内涵
综上可以看出土地利用总体规划和城乡规划对建设用地内涵的规定是不一致的，主要有三方面的差异：①对水库用地的理解不一致，土规中将水库用地列为建设用地，而在城规中是非建设用地。②对城乡建设用地的理解也不统一，土规中城乡建设用地包括了采矿用地和其它独立建设用地，但是城规中城乡建设用地并没包括采矿用地和区域公用设施用地（城规中区域公共设施用地与土规中的其它独立建设用地是相对应的）③对绿地的判别不一致，土规中为了充分利用建设用地规模，不浪费建设用地指标，往往把面积较大的公园列为非建设用地，但是在城规中，为了达到相关规范规定的绿地率和绿化率，将面积较大的绿地作为城市建设用地。由此看来，建设用地含义的理解和规定不一样，两大规划所明确的建设用地规模必然是有矛盾和差异的。
2.1.2建设用地预测方法的差异
土地利用总体规划建设用地规模预测一般是以基期年到目标年以来的年度变更调查成果为基础数据，重点测算目标年的建设用地规模。常用的预测方法主要有三种：①经济密度趋势预测法；②建设用地趋势预测法；③用地结构分类预测法。最后对三种方法预测结果进行加权平均。
①经济密度趋势预测。基于建设用地产出指标的预测，主要采用从基期年到目标年份每年的建设用地总量和GDP，进行曲线拟合分析，得出单位GDP需求建设用地和建设用地的趋势模型，目标年可参考GDP国民经济和社会发展规划。
②建设用地趋势预测法。采用基期年到目标年建设用地现状规模，进行趋势拟合，结合政策分区间调控年均增长率，并根据该增长率预测目标年建设用地需求量。
未来建设用地规模=a[（2009年-基期年）每年建设用地总量]^b
③用地结构分类预测法。通过将建设用地分为城镇建设用地、农村居民点用地、采矿用地、交通水利及其他用地分别用合适的方法进行测算，预测目标年的各类建设用地的总量，通过求和可以得出目标年建设用地总规模。城镇建设用地规模预测中主要涉及人均建设用地标准和城镇人口两个指标，其中人均建设用地标准参考上位规划如《国家新型城镇化规划》，可结合当地的城镇化率或土地集约节约水平适当调整人均建设用地标准；目标年人口可采用趋势预测法或机械法对城镇人口总量进行预测，两个重要指标之乘积即为目标年的城镇用地总规模。农村居民点用地规模可按照当地村庄规划、城乡建设用地增减挂钩计划、土地整治规划等规划，不过值得注意的是农村居民点的拆迁必然需要解决农村居民点安置用地，这部分用地是占用新增用地还是存量用地是需要去关注的。采矿用地规模的判断基本都可按照当地矿山复垦计划、土地综合整治等相关专项规划，分析采矿用地规模变化。交通水利及其他用地规模测算主要分为两个方面：交通水利用地增加可根据交通、水利部门每年的重点项目进行规模预测，主要体现在铁路、高速公路、快速路、国道、河道整治等工程；交通水利用地的减少一般是由于技术清退手段等，如将道路两侧较宽绿化带、河道两侧较宽绿化带、部分风景名胜用地转变为生态用地，实际图上交通水利用地规模将减少。
综上城镇建设用地、农村居民点用地、采矿用地、交通水利及其他用地预测结果，可以测算出目标年的建设用地规模。通过用地结构分类预测法，不但可以预测总规模，同时还可以了解城乡建设用地、交通水利用地未来所占的比例情况，为规划空间布局提供了支撑，提高了规划的可行性。
④综合预测。通过比较经济密度趋势预测法、建设用地趋势预测法、用地结构分类预测法三种方法的权重关系，给予适合权重比例，预测目标年建设用地总规模。
城乡规划中建设用地规模预测一般采用人均建设用地标准反推法进行预测，而且一般是针对城镇建设用地进行预测，其主要涉及两方面的指标：人口和人均建设用地标准。总人口预测方法与土规中预测方法是一致的；人均建设用地标准主要参考《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137-2011），结合研究区域建设用地利用现状和未来集约利用土地的要求，综合判断人均城镇建设用地标准。城镇人口和人均城镇建设用地标准之乘积即为城镇建设用地规模。但此规模并不包括农村居民点、区域交通等其他用地，农村居民点基本不会增加，部分会变为城镇建设用地，区域交通用地一般是按照上位规划的要求和相关的专业规范进行落地的。
由此可以看来，土地利用总体规划一般选用多种方法，针对整个区域内建设用地的总规模进行预测，包括了城镇建设用地、农村居民点、采矿用地、区域交通水利用地等，其预测结果也具有可操作性。城乡规划一般选用的方法是人均建设用地标准预测法，主要根据规划确定的城镇总人口，判断城镇建设用地总规模。国民经济和社会发展规划并未对建设用地规模进行预测，但是其重点项目的建设离不开建设用地，并未考虑未来是否有一定增量或存量建设用地来支撑重点项目的落地。生态环境保护规划中生态红线是建设用地扩展的刚性边界，即建设用地总规模不能超过扣除生态用地之后剩余的用地规模，是建设用地总规模的上线要求。
2.2从管理体制来看
从规划的编制、审批、实施、监督，各个规划主导部门都有一套自己的规范和管理体系。如国土部门的自上而下制，住建部门的自下而上制，发改部门的重点项目驱动制，环保部门的生态保护制，将各个规划部门进行横向与纵向的比较，可以发现造成建设用地规模的差异性是多种多样的。国土部门的自上而下制，是以上位规划为依据，以耕地和基本农田保护为主要目的，以空间管制和用途管制为主要手段，以城乡建设用地规模为约束性指标，落实土地利用总体规划，指导土地利用管理，其规划期限一般为10-15年。其中建设用地规模是以总量与增量指标控制、年度供地计划上报、国家遥感影像监测为实施手段进行约束和监督的。住建部门的自下而上制，是地方主导编制，由不同层级、不同深度、法定与非法定规划构成，以近期规划或控制性详细规划为实施依据，强调用地性质和空间布局、管线要求和指标控制，指导城乡建设和土地合理利用，其规划期限一般为20年。其中人口与用地规模是城乡规划中的约束性指标，但只是总量的控制，不进行指标分解。发改部门的重点项目驱动制，是具有全局性与战略性地位的规划，是以经济发展、产业转型、社会民生等为前提，通过规划重大建设项目推动重大战略落实，对社会发展起到宏观调控的作用。但是对项目是否可以落地，以及对环境影响程度的评估较少。环保部门的生态保护制，是以防治污染、环境保护为主要目的，通过以建设项目环境影像评价、规划环境影像评价为主要实施手段，达到防治污染的目的，以生态功能区为管控手段，达到生态保护的目的。但是其没有较完整的规划体系和规划内容。
通过分析以上各个部门主导编制规划的过程来看，由于管理机制的差异，使得建设用地规模的预测也必然存在一定差异。横向来看，各个部门的规划体制、出发点、管理体系不一致，造成了各个部门主导规划之间的错位与矛盾，如空间边界不一致、建设总量不一致、功能分区不一致等，尤其是对新增用地具有约束作用的建设用地规模，而经规、城规往往都大大超过了土总规的建设用地总量控制范围。纵向来看，各个部门纵向的层级关系的不尽合理，也是影响规划错层的主要原因。土总规的逐级下达制，难免会造成建设用地供应与实际利用的错位；城乡规划上级对下级规划的约束性较弱，分区规划城市规模之和大大超出城总规城市规模的现象也是常见的。
通过分析，可以看出各个规划建设用地规模的矛盾来源主要体现在两大方面：技术方面和管理体制方面。技术方面主要包括：①建设用地内涵不一致；②预测方法不一致；管理体制方面：①横向管理体制差异较大；②纵向层级关系不尽合理。本文以“多规合一”视角针对造成建设用地规模差异的主要来源提出相对应的出路与措施。
3.1针对建设用地内涵不一致问题，建议根据用地分类标准及现状情况，统一建设用地内涵。
建设用地内涵不一致，基本上是水库用地、绿地、采矿用地、部分其它独立建设用地的归属问题。通过分析差异特点，土地利用总体规划中将部分连片绿地作为城市生态用地，但是城总规中绿地是城市绿地率中重要的指标，绿地可以说是为城市带来生态功能和环境美化等作用，其不应该作为建设用地的一部分，应将绿地归为非建设用地中。采矿用地和其它独立建设用地一般现状规模较大，在土规中虽列为城乡建设用地，但一般城乡建设用地规模是建立在现状的基础之上的，因此在上级下达指标的过程中，已经包含了现状的采矿用地和其它独立建设用地，且这部分用地一年变化不大，不过为了保证“多规合一”的准确度，可将这类用地划分到城乡建设用地外，建设用地大类范围内；水库根据现状特点，可将其划分到非建设用地中。
3.2针对预测方法不一致问题，建议统一预测中相关指标的取值、尽量采用多条路径进行预测。
由于预测方法造成的建设用地规模的不一致问题，主要是两方面的因素：①所选的基础指标不一致，②预测的方法选择有部分差异，③预测的范围不一致。针对指标选择不统一问题，建议在“多规合一”实践中经济指标选用国民经济和发展规划中GDP目标值和增长率；针对预测方法不一致问题，建议在基础数据支撑的情况下，采用多种方法进行预测，如人口预测法、经济指标预测法、用地结构预测等；针对预测范围不一致问题，建议在统一建设用地内涵的基础上，结合“多规合一”的需要进行预测，一般是以行政区为单位进行预测。
3.3针对横向管理体制差异交大问题，建议建立“多规合一”平台，及各部门与其他部门的接口。
“多规合一”涉及多个部门的沟通协调工作，建议可参照广州、厦门等地的实践经验，建立“多规合一”统一工作平台，制定统一工作标准、技术规范、工作方案，就建设用地总量、规模边界、功能分区等矛盾达成一致，共同完成”多规合一“成果，指导各个规划的落实与调整工作。同时，在各个部门的日常业务操作中，将部分重叠功能进行相应的调整和划分，如国土部门可减少土规中对建设用地的空间管控作用，应更加侧重对基本农田和耕地的保护；住建部门应弱化功能分区，注重对建设用地的空间规划；法改部门应减少对功能分区空间发挥作用，注重对社会、经济、重点项目的战略引领作用；环保部门应从生态保护的角度，提升生态红线的法定作用。
3.4针对纵向层级关系不尽合理问题，建议明确各层级任务分工，提升上级规划的战略性和下级规划的可操作性。
理顺规划层级关系，明确各级规划任务分工，建议省级以上规划应侧重战略性和政策性，减少对下级规划的控制作用；市级规划应注重统筹考虑各区县规划的需求，提出可行的总体规模和发展要求，起到承上启下的作用；县级规划应从操作和层面，加强规划的公众参与程度和可实施性。
由此看来，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境规划等之间的矛盾是多种多样的，主要有规模目标、用地分类、用地规模、管制分区等的不一致，本文从”多规合一“的视角对建设用地规模矛盾进行了详细的分析，引起多规建设用地矛盾的原因归纳起来主要为技术方法和管理体制两方面。从技术方法角度来看，影响建设用地规模的因素有建设用地内涵的确定、预测方法的选择、规划期限三方面的因素。从管理体制来看，本文主要从横向和纵向对比各个规划主导部门的主要责任和作用，发现横向的有各个部门的规划体制、出发点、管理体系不一致，纵向的有各个规划的层级关系不合理。
本文主要针对上述建设用地规模矛盾来源问题，提出了合理化建议。建议以”多规合一“的视角，统一多规中关键技术标准、工作依据等，可重点从建设用地内涵、建设用地规模预测方法的选择进行研究；针对主导部门的管理体制之间的矛盾，建议建立”多规合一“平台，特别是与各个部门的接口，明确各个部门的任务分工，同时应厘清各个规划自身的层级关系与任务。因此，既要加强各个规划之间的协调，又要提升自身的可行性，才能够更好地协调各个规划建设用地规模之间的矛盾。
参考文献（略）
联系客服
