土地征收“成片开发”标准来了，请提出你的意见

■本文作者：王小明 北京在明律师事务所

导读：2020年10月20日，自然资源部发布关于《土地征收“成片开发”标准（试行）》（征求意见稿）公开征求意见的公告，标志着《土地管理法》第45条中“成片开发”的标准界定有了最新的进展。农民朋友们可于2020年11月4日前通过电子邮件方式将自己的意见建议发送至[e-mail]。

新修订的《土地管理法》第45条规定，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的，属于“为了公共利益需要”的情形，可以依法实施征收。

那么，在《土地管理法》修改之时“缩小征地范围”的明确目标和新冠疫情发生后经济“双循环”的新需求下，上述“成片开发”的标准究竟该如何掌握，是从严还是从宽，就成为了社会各界关注的焦点。

下面我们来看“征求意见稿”中对这一标准的界定给出了怎样的方向及程序性规定：

其一，“成片开发”范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不低于40%。这就是说“成片开发”不能全是商业开发，其“公共利益需要”的属性应当是明确可见，让群众有感的。

其二，“成片开发”须制定具体方案，且必须征求其范围内农村集体经济组织和农民的意见。“征求意见稿”指出，土地征收“成片开发”的方案应当经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。未获此同意的，不得申请土地征收“成片开发”。

显然，标准充分考虑了尊重农民意愿这一因素。但笔者认为，“或者三分之二以上的村民代表同意”这一表述可能在操作中留下空子，毕竟在很多个案中村民代表根本无法代表村民的真实意愿，反而成为了侵害村民土地权益的“帮凶”。

笔者认为，此处可考虑将“或者”修改为“且”，或者将“或者”以后的部分删除，从而将“村民会议三分之二以上成员同意”的决定性地位凸显出来。

其三，“成片开发”方案须经过专家委员会论证。

同时，“征求意见稿”还规定，涉及占用永久基本农田，或者实际土地利用效率低下、存在闲置土地情形的，不得批准土地征收“成片开发”方案。

我们认为，土地征收“成片开发”标准的确定直接关乎到农村征地制度改革的成败，尽管有目前疫情形势带来的经济下行压力，但“放宽征地范围标准”绝非理想的平衡之策，反而有悖于《土地管理法》修订的初衷。对于广大农民而言，盯紧这其中的“尊重农民意愿”的程序性规定落实情况尤为重要，务必让村民会议、村民代表会议充分发挥其作用，这样才能确保土地征收“成片开发”最终造福于农民。