□孙鲁平
按照新《土地管理法》第四十五条规定，自然资源部于2020年11月颁布《土地征收成片开发标准（试行）》（以下简称《标准》），规定了土地征收中成片开发的具体标准，细化了新《土地管理法》规定的“公共利益”征收土地的具体情形。该标准的出台，有效缓解了新法实施后城市建设征收土地缺少法律依据的问题，对于保障经济建设和城市发展征收土地具有重要意义。
现行《标准》已颁布实施两年多。按照其出台时确定的有效期限，该标准即将修订。不少地方也希望在修改完善中，能够有效解决当前存在的一些实际问题。结合日常工作实践，并参考前期参与起草的专家和基层政府、自然资源部门意见，笔者提出几点思考，为该标准的修改完善提供参考。
做好缩小征地范围与集体经营性建设用地入市之间的衔接
众所周知，集体土地征收与集体经营性建设用地入市是相辅相成、不可分割的两项工作。经过多年的探索，比较一致的看法是土地征收不再是取得土地的唯一途径，集体经营性建设用地入市已经在法律层面得到明确。《标准》制定和颁布的时间较早，当时的集体经营性建设用地入市工作尚未最终确定推进路径，该《标准》按照较为严格的缩小征地范围的理念予以考虑。
从目前试点进度看，《标准》与集体经营性建设用地入市工作之间存在不匹配、不平衡的问题。实践中，部分地方认为集体经营性建设用地入市试点与非试点之间的征地范围应当有所区别，《标准》确定的征地范围应适当宽松。
笔者建议，下一步，在该《标准》的修改中，要与集体经营性建设用地入市试点及政策保持衔接。从取得用地角度看，《标准》应当作为入市工作的兜底保障，而不是将入市作为缩小征地范围的兜底保障。
处理好土地征收成片开发审批与其他审批工作的衔接
根据《土地管理法》第四十五条规定，成片开发与其他公共利益情形不同：其他的公共利益情形通过项目立项就能够确认公共利益属性，成片开发要具备公共利益属性，依法需要由省级以上人民政府批准。成片开发审批性质与项目立项审批行为类似，其本质目的是确认某块土地是否符合法律规定的公共利益属性，如符合则可办理土地征收审批，如不符合则不能采取土地征收方式，这表明成片开发审批是一项与土地征收审批不同的独立审批事项。同时，成片开发的审批层级与《土地管理法》第四十六条规定的土地征收由省级人民政府或国务院批准的审批层级相当。土地征收成片开发审批作为新的审批事项，涉及多项审批工作。为提高工作效率，降低基层自然资源管理部门的工作强度，笔者建议，应当统筹做好以下几项相关工作。
一是做好与开发区审批工作的衔接。各类开发区，特别是纳入国家发展改革委、自然资源部等部门审核同意的开发区目录中的开发区，都是由国务院或省级人民政府批准设立，符合《土地管理法》第四十五条规定的“经省级以上人民政府批准”的相关规定。对于这些开发区，没有必要单独就成片开发建设方案再报一次省级以上人民政府批准。笔者建议，在新《标准》修订中，对于纳入开发区目录中的各类开发区无须再经省级以上人民政府批准，其他的开发区则需要省级人民政府批准等相关内容，以有效缓解重复审批和重复论证问题。
二是做好与详细规划审批工作的衔接。成片开发本质上是依照规划对一定区域范围内的土地进行综合性开发建设，统一配套平整场地和建设供（排）水、供电、供热、道路交通、通信等基础设施、市政公用设施等。从实施角度看，采取统一征收、统一规划、统一设计、统一建设的模式更加高效。如基础设施各方面条件均已具备，就可以考虑选择走“入市”道路，而不是必须走“征收”的道路。因此，成片开发的基本前提是控制性详细规划确定的成片开发地块。在实践操作中，控制性详细规划编制内容、论证和审批的客观要求与成片开发建设方案的编制、论证和审批过程具备同时进行、合并审批的客观基础和条件，特别是已将成片开发审批权委托给地市级政府的省份，在这方面有进一步整合的潜力。从长远看，今后应考虑在国土空间规划立法过程中，实现详细规划和成片开发建设方案的合并审批。
三是做好与城市建设用地的农用地转用和土地征收审批的工作衔接。按照新《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，原有的城市建设用地审批权限进行了调整，但审批方式仍是按年度计划分批次用地。受土地征收审批的影响，城市的分批次用地将演变为两种情况：公益类项目，可以直接通过立项情况判断征收的地块是否必须通过以项目形式单个或打捆组织报批；没有具体项目或者需要采取有偿方式供地的地块，必须通过成片开发方可判断是否可以征收。后一种情况下，成片开发建设方案的审批作为前置审批，在环节上与传统城市建设用地中规划调整方案的审批相似，一般随同用地一并报批。《标准》修改时，还需要考虑成片开发方案能否随同用地一并报批的问题。
调整成片开发中公益性用地比例与征求农民意见相关标准
《标准》规定，一个完整的土地征收成片开发范围内，基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般情况下不低于40%，并要求成片开发方案要经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。
上述规定是《标准》中颇具争议的地方。具体来说，一是成片开发本身应该是针对非具体的公益性项目但规划要求统一实施的地块。从《土地管理法》立法本意看，成片开发主要是解决实施城市规划问题，不须再规定该地块公益性用地比例。二是当公益性用地达到最低标准后，无须再通过征求被征地农民意见予以认可，而应在公益性不足的情况下征求当地农民意见。三是对于旧城改造、零星用地、留用地、四五线城市中规模较大的招商引资项目用地等，难以达到现行成片开发标准规定门槛实施征地，但当地农民仍希望实施征地。上述情况是在基层实践中遇到的较为典型的困难。
针对上述困难，很多地方调整应对措施。笔者调查发现：有部分省份对开发区、工业园区、重大产业项目作出特殊规定，对公益性用地比例作出调整；一些城市政府，特别是县（市）政府，采取扩大成片开发规模、利用存量基础设施用地提高公益性用地比例的“虚假”式成片开发等。
为进一步完善《标准》和更好指导实践工作，笔者建议，应区分三种情形来细化现行成片标准（位于城镇开发边界内）：一是已经国务院和省级人民政府批准的各类开发区及国家和省级经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、边境合作区、进出口加工区等，无需征求农民意见；二是一般城市建设超过一定面积且公益性用地比例超过40%的地块，无需征求农民意见；三是上述用地以外，面积较小、零星用地或者公益性用地比例不足40%的，必须取得集体体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意后，方可列入成片开发。
经上述修改后，第一、第二类情形符合成片开发标准，本身具备公共利益属性，不再设置征求农民意见的程序，可有效提高工作效率。对于第三类情形，因零星地块、公益性用地比例标准不足、公共利益属性不足，而设置征求农民意见程序，如果当地农民同意纳入成片开发，则可以进行征地；如果当地农民不同意纳入成片开发，则可以走“入市”道路。这样一来，把决定权交给当地农民，最大程度保护其合法权益。
（作者单位：国家自然资源督察西安局）
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