国家投资控股公司和中央直接管理的国有企业，注册资本194.7亿元，截至2012年年末，资产总额3115亿，员工8万多人，境外员工2万多人。2012年实现经营收入891亿元，利润112亿元。国投集团是典型的多元化集团公司，实行母子公司管理体制，总部设有14个职能部门，下设10个全资子公司和13个控股子公司，拥有三级以上全资和控股投资企业157家，其中6家控股上市公司。业务框架基本呈现国内实业、金融及服务业、国际业务“三足鼎立”的态势。国投集团国内实业投资的子公司主要包括电力、煤炭、港航、化肥等基础性、资源性产业及高科技产业；金融及服务业重点发展的是金融、资产管理、工程服务、咨询等业务；国际业务是以国际贸易、国际合作、境外直接投资为主的业务组合。
为加强集团管理的控制与决策职能，满足公司战略协同的需要，2012年，国投集团决定对公司的全面预算系统进行优化，为确保此项工作的效果，国投集团于2013年年初，聘请具有全面预算系统实施经验的咨询公司元年诺亚舟参与。通过几个月全面、详细和深入的调研分析，行了认真梳咨询师对国投集团的各大业务板块相异的业务特点进理和比较，最终形成了体现各业务个性与共性的业务核算方案。在此基础上，又针对国投集团下属的不同子公司管理基础和管理环境参差不齐的状况，对各业务板块或子公司提出了差异化的管理控制目标。根据集团公司对子公司、子公司对投资公司的预算管理要求和管理幅度的不同，对各业务板块和子公司全面预算管理的深度、精度和进程也制定了不同优化方案。这种差异化和渐进式的实施方法，使国投集团全面预算系统建设工作十分顺利，全面预算管理的范围、内容、时间跨度、数据精度都有较大的提升。员工对全面预算管理的认识和参与程度大大提高，效果也得到进一步显现。
一、国投集团全面预算系统建设的实践
1.建立了多计量维度的定额管理体系针对多元化的经营结构，国投集团全面预算管理系统优化最重要的突破就是建立了多计量维度的定额管理体系。定额管理是指利用定额来合理安排和使用人力、物力、财力的一种管理方法。定额是企业生产经营活动中，对人力、物力、财力的配备、利用和消耗以及获得的成果等方面所应遵守的标准或应达到的水平。国投集团制定定额的基本原则是：在分析不同子公司或投资企业的管理环境、业务特点、生产技术条件和工艺水平的基础上，根据电力、煤炭、港口、物流、高科技和金融等板块不同特征的基础上，分别制定以作业、产品和费率为核算目标的差异化定额指标和管理体系。例如，对于生产流程或工艺流程复杂的企业，如煤炭、电力和航运等，根据生产业务流程或者生产工艺流程，确定相关耗用资源，制定相关生产成本定额；对于生产过程稳定、消耗资源稳定的企业，如制造业、港口、酒店物业等，根据最终产品类型，结合不同产品的生产工艺，确定整个生产环节中消耗的资源，并通过产品定额或物料清单的形式进行展示；对于成本费用比例与收入或者规模存在稳定线性关系的企业，如工程服务、贸易服务等，利用毛利率，根据收入计算成本。制定定额的方法是：首次制定采用经验估计法，由业务部门和管理部门熟悉业务的人员共同探讨各类定额标准，录入系统并执行；待预算信息系统积累一定数量的业务数据后，再采用统计分析法，根据系统中的经验数据计算、分析和制定新定额。定额修改原则是：在“保持定额的相对稳定、有利于调动职工生产积极性”的前提下，根据定额贯彻执行中通过统计、检查、分析所提供的依据，对原有定额作动态修改，企业采用新技术、新工艺、新材料后，也要及时修改定额。
2.构建了重点业务的预算模型
在制定定额的基础上，国投集团将各经营板块的各类业务进行了梳理，筛选出主干和重点业务，并将其业务流程固化在全面预算系统中，并以此构建预算模型。此举可随时从业务和财务数据中提取相关数据，自动形成预算分析和预测报告，管理层可以随时跟踪和观测重点预算控制对象，对发生的异常情况及时做出反应，提高了全面预算管理的工作效率和效果。
3.采用多层级目标引导下的闭环管理控制体系
在全面预算管理系统设计中，以公司战略为导向，构建了基于信息化全面预算系统的由“长期规划——三年滚动预测——年度目标预测——年度预算——季度滚动预测——预算分析——预算调整——预算考核——目标检测与调整”组成的全面预算管理体系，不仅实现了企业战略目标、长期规划、年度目标、季度目标等多层级目标的有效衔接，还通过目标设定、实际执行、执行结果与目标对比、原因分析、考核激励等环节，引导员工沿着企业期望的轨道前进，促使全员协同努力，实现企业战略目标。这样一来，全面预算管理真正成为落实战略的有力工具，实现了利用全面预算管理对业务操作的有效监督和科学评价。
4.实现母子公司预算数据的合并
国投集团对各个子公司和投资公司的全面预算信息系统进行标准化设置，实现了各下属公司管理数据库的无缝衔接。通过全面预算系统，生成内部关联交易、权益类、其他类底稿，合并主体根据合并底稿编制抵销数据，最终实现集团预算报表合并，形成集团层面的全面预算报告。
二、思考与启示
对于规模庞大、业态多元化、管理环境复杂的集团企业来说，实现精准、有效的全面预算管理绝非易事。如何有效实施全面预算管理，国投集团的实践给了一些有益的启示。
第一，采用多维计量标准且具备动态调节性的定额体系，将复杂结构组织的全面预算进行到“底”。国投集团根据定额编制预算，通过预算执行和分析对实际发生额进行考核，同时，国投集团的预算定额系统在建设中又充分考虑了多元化大型企业的特点，根据作业活动的不同特征，制定以作业、产品和费率为核算目标的多维的差异化定额体系，也构建了随着环境变化和预算应用领域扩大而动态调整的定额标准，使得国投集团的全面预算既实现了标准化、提高了预算的准确性，又体现了多元化和动态化特征，实现了将公司的全面预算进行到“底”的目标。
第二，采用适度分权的管理控制模式，提高企业全面预算系统在复杂多变环境下的适应性。一般地，大型集团的管理控制模式主要分为操作管控型、财务管控型和战略管控型三种。操作管控型属于集权式管理，是指母公司的业务管理部门通过制定详细的业务和考核标准对控股子公司的日常经营运作进行直接管理，此种管控模式适合结构单一、环境稳定的企业。而国投集团规模大，经营范围广，下属企业众多，各企业管理水平和基础参差不齐，如果集团公司采用完全的操作管控型管控模式，很可能影响其决策的速度和质量。因此，国投集团在全面预算系统的设计和实施上更多体现了分权式的战略和财务管控型特征，即集团总部主要通过战略规划、经营协调以及财务管控的方式来实现对下属企业的管理。为了更好地引导和推动子公司加强内部操作管控力度，集团公司在集团层面构架和统一规划全面预算管理体系，并根据各子公司的具体管理基础和管理环境制定渐进式的全面预算实施进程，以此把脉整个集团全面预算系统建设。制定这种适度分权式的管控模式较好适应了国投集团规模大、结构复杂的企业管控环境，提高了全面预算实施的可行性。
第三，提高业务部门的参与度，实现了从“要我控制”向“我要控制”的转变。国投集团全面预算系统的建设过程可以归纳成三个阶段。第一阶段从1997年到2005年，虽然公司管理层积极引进和推行全面预算管理，但由于技术条件的限制，员工缺乏认知，被动接受，属于低控制、低活跃阶段。第二阶段从2006年到2011年，公司全面预算系统实现了信息化，同时，无论是国资委还是企业管理层对全面预算系统都提出了明确且具体的要求，但是，业务部门需求还不够强烈，参与度有限，属于高控制、低活跃阶段。第三阶段从2012年全面预算系统优化以后开始。由于定额体系的建立以及企业战略协同的需要，各业务部门对全面预算系统的认知程度及参与定额制定的能力和积极性提高，公司全面预算系统开始迈入高控制、高活跃阶段。由此，员工对于全面预算管理也由原来的被动接受逐渐转变为主动参与。各业务部门也希望通过合理的预算和评价机制来实现部门经营的高效运转和整体资源的公平分配，实现了从“要我控制”向“我要控制”的转变。
第四，利用全面预算信息化集成系统，强化全面预算的决策职能。以往国投集团的全面预算系统的主要职责是发挥其控制职能。此次优化，将预算编制与预测归口，充分利用了全面预算信息化系统强大的数据计算和分析功能，及时提供预测信息，提升了全面预算的决策职能。理论上一般认为企业全面预算管理的职能有两种：一种是控制职能，另一种是决策职能。一般地，对于当下的成本费用水平相对偏高等问题，全面预算系统主要发挥的是控制职能，而对于长期内的战略“落地”和资源配置等问题，全面预算系统主要发挥的是决策功能。全面预算的决策职能和控制职能缺一不可，两者在企业发展的不同阶段发挥不同的作用。国投集团的全面预算系统利用信息化将预算编制和预测功能归集在同一体系下，两者各司其职，相互融通，不仅充分发挥了全面预算的考核评价控制作用，也强化了预算的计划、协调和资源分配的决策作用。
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