随着城市化的发展，私家车数量逐渐增长，人们对住宅小区停车位的需求也逐年增加，在地表土地的利用显得愈发紧张时，城市的住宅小区，有一种特殊的地下停车位供业主使用，即人防车位，而人们一般难以判断其特殊的属性。因现行法律对人防车位所有权的规定存在缺漏，无法办理产权登记，在开发商与业主之间极易产生纠纷。
最近，成都市金牛区某小区因人防车位的所有权问题诉至法院，一审法院认为人防车位非开发商专有，系全体小区业主共有，并驳回开发商诉讼请求。该判决再次引发网上热议，人防车位的所有权到底属开发商专有？还是小区业主共有？还是国家所有?
一、人防车位的属性分析
人防车位既是人防工程的一部分，承担着国家的人民防空作用，又功能化为城市住宅小区的停车位，用于业主停放车辆，产生一定的经济效益，这种属性决定了其既受公法的调整，又受私法的调整。
为了实现人防车位在战时的人防功能，《人民防空法》第二十二条、第四十八条的强制性规定，要求开发商依法建设；同时，国家制定人防工程建设规划和年度计划、审批人防工程的初步设计、竣工验收、工商档案管理以及对人防工程质量进行验收、指导监督人防工程的维护、使用等。可见，人防车位的建设与使用，国家以立法与行政管理方式，对人防车位进行严格管理。
在和平时期，人防车位主要用于停放车辆，其使用、收益、处分等权能多数发生在私主体之间，涉及的也是民法等调整的法律关系，从这个角度讲，与公共利益毫不相关。现实生活中关于人防车位的司法纠纷，也多是因平时的利用引起的，涉及的是私利而非公利，因此，人防车位也属于私法调整的对象。
人防车位的物权属性分析
人防车位在物权属性上兼具公物和私物的双重内涵。经济学上主流观点认为，纯粹公共物品应同时具备消费上的非竞争性和非排他性。以此定义来看人防车位其在战时具备防空功能，我国法律规定，一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利，这正是人防车位公共物品属性的体现。
在平时利用过程中，其又具有一般物品的特征，又不是纯粹的公共物品，例如，当人防车位被一个业主使用之后，就排除了其他人使用的可能性，这与公共物品的定义不符。因此，双重的使用功能决定了人防车位兼具公物和私物的双重物权属性，既要保障其战时的防空功能，也要实现其平时的使用价值。这种复杂的混合属性，对于确认权属造成了一定的难度，权利主体的身份也在公权主体和私权主体之间难以认定。
综上，开发商依据法律的强制性规定，建设符合标准的地下人防工程，然后再通过合法的审批手续，在不改变人防性质的基础上改造成停车位，用于小区业主的日常停车，充分实现了社会效益与经济效益的结合，其特殊且复杂的内在属性，是致使人防车位的所有权归属，立法目前难以明确界定的根源所在。
二、司法裁判现状
目前立法尚未明确人防车位的权属，但因人防车位问题产生的诉讼纠纷越来越多，笔者在Alpha案例库上，以“人防车位”“所有权”为关键词，从2014年1月1日——2020年5月1日，检索到裁判文书共1698件（图一）。由此可见，关于人防车位所有权，开发商和业主对此都有着截然不同的看法，而在立法存在空白的情况下，只能诉诸司法程序进行人防车位的确权。
图一
以1698份裁判文书为研究文本，其中开发商作为原告，请求法院确认人防车位所有权归其所有的案件共538件，而法院对该诉请的裁判情况如图二。
图二
从法院裁判情况看，法院对人防车位的所有权认定，存在较大分歧，有认定人防车位为全体业主共有的，有认定属开发商所有的，也有认定为属国家所有的，通过对部分说理较为充分的判决书梳理，对不同观点下法院的裁判依据及论证梳理如下。
属小区业主共有
人防车位应属于小区业主共有的判决中，法院主要裁判理由如下：
第一，随着小区业主购房行为的完成，人防工程的建设成本已经随着购房款被业主分摊，就表明业主实际已转化为人防工程的投资者，所以人防车位收益权应当归全体业主，且开发商没有充分证据表明未将人防工程的成本分摊到商品房的销售中。
第二，根据《中华人民共和国物权法》第一百四十二条：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外”；第一百四十六条：“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分”的规定，开发商在取得预售许可证，向小区业主出售房屋后，其权属及附属设施也随之转移，即作为附属设施的人防工程也转移给小区业主。
属开发商所有
人防车位应属于开发商所有的判决中，法院主要裁判理由如下：
第一，《人民防空法》第五条明确规定了人防车位“谁投资，谁受益”的原则，且建设部在《人民防空法》之后颁布了《城市地下空间开发利用管理规定》，该文件第二十五条“地下工程应本着‘谁投资、谁所有、谁受益、谁维护’的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁”，即在防空法的基础上增加了“谁所有”的原则。
第二，根据《防空法》第二十二条、第四十八条规定，虽然开发商是在法律强制性规定下投资建设人防车位，但并不能因此否定系投资建设人防车位的主体，且开发商在依法缴纳土地出让金后，获得建设用地使用权，并合法审批建造，人防车位作为一项不动产，其权属应当以其所依附的土地权利一并转移，与土地使用权的主体相一致，即归开发商所有。
属国家所有
人防车位应属于国家所有的判决中，法院主要裁判理由如下：
第一，根据《人民防空国有资产管理规定》第二条“人防国有资产是国防资产的组成部分”；《物权法》第五条“国防资产属于国家所有”的规定，因此，从现行法律规定看，人防车位属国家所有。
第二，《人民防空法》确立了“谁投资，谁受益” 的原则，是国家从法律层面赋予的开发商对人防车位的使用权和收益权，目的是鼓励社会资本积极建设人防工程，也是国家层面的政策导向，各地方也根据自身的具体情况，在各项税费以及水电价格等方面，给予了开发商各种优惠。这些优惠政策和鼓励，是国家对开发商前期建设人防车位支付的对价，视为国家对人防车位的投资，因此作为投资主体的国家，应该享有人防车位的所有权。
综上，关于人防车位的所有权法律规定不明确的情况下，法官自由裁量权较大，法官根据法律法规的规定，结合自身对相关法律条文内容的理解及具体案情，做出不同判决。
三、人防车位所有权的法律分析
如上文所述，人防车位特殊且复杂的内在属性，是致使人防车位的所有权问题，立法目前难以明确界定，司法裁判观点不统一的根源所在。根据人防车位特殊属性、实践情况、司法裁判观点、法律规定及法理进行分析人防车位的所有权归属，并对上述司法裁判观点进行辨析。
人防车位产权界定的关键：投资人是谁？
关于产权的界定，笔者同意王利明教授在《论物权法中车库的归属及相关法律问题》文章中提出的观点，界定产权最基本的原则仍然是投资者享有所有权。王利明教授的观点与《人民防空法》第五条、《城市地下空间开发利用管理规定》第二十五条确立的“谁投资、谁收益、谁所有”的原则一致，即认定的关键在于谁是人防工程的投资者。
根据上文所述法院的裁判思路，需明晰的问题有两点：第一，开发商将商品房出售给业主后，是否能说明人防工程的建设成本已摊销到业主购房成本中，即业主是否实际上转化为人防工程的投资人？第二，国家通过立法方式及优惠政策鼓励开发商建设人防工程，而这些优惠是否能实质上视作国家对开发商建设人防车位支付的对价，即国家对人防车位的投资？
投资人的辨析
①投资人是否为国家
如上文所述，司法裁判中根据《人民防空法》鼓励社会资本积极建设人防工程，且结合地方具体优惠政策，认定这些优惠政策和鼓励措施，是国家对开发商前期建设地下人防车位支付的对价，视为国家对地下人防车位的投资，从而认定投资主体为国家。
笔者不认同投资人为国家的观点，理由如下。
第一，从定义上讲，投资与优惠是完全不同的两个概念，优惠是特定主体为实现自己的某种目的而做出的让步，或者对某主体的一种经济上的支持，投资是通过前期的投入以获取后期收益的行为。而开发商承担建设人防工程，虽然是根据法律强制性规定，但根据法律规定及地方政策，通常享有租金收益权，即开发商在投资建设时可预见到一定的经济回报。
第二，人防工程兼具社会效益与经济效益，“战时”具备人防的功能，在“平时”主要发挥物权上的使用、收益、处分等权能，通过停放车辆实现经济效益。且由于住宅小区地下人防工程需要具备战时防空的效能，其在具体规划设计、建筑材料等方面的标准要高于普通地下室修建的标准，开发商需要投入更多的资金成本进行建设，国家给予一定的优惠政策也是必要且合理的。
第三，国家给予的优惠政策并不能简单认定为国家投资的目的，而是以优惠政策和使用收益权作为一种优惠条件，鼓励开发商履行修建人防工程的法定义务，积极对人防工程进行投资建设，从而借助社会各界的力量促进国家人防事业的发展，故，不能因此认定国家是地下人防车位的投资主体。
综上，笔者认为人防工程既有为保障“战时”而单独、专门建筑的工程，也有“战时”可用、“平时”民用的建筑工程，而住宅小区的人防工程典型的属于后者。不同类型人防工程的建筑主体不同，其权属也当然不同，但均应遵守《人民防空法》规定的相关行政管理，而管理主体与权属主体并不等同。根据《人民防空法》第五条规定：“国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”从文义解释的角度，笔者认为该条款是对人防工程“平时”与“战时”的使用问题所作的规定，不是对权属问题的专门界定，相反，该条规定恰恰也说明民用建筑的人防工程应为“投资者”所有。
②投资人是开发商还是业主
关于人防车位的投资者是开发商还是业主，不能简单进行判定，房地产的投资、建设、销售等过程较为繁杂，且人防工程同时具备人民防空的社会功能与经济效益双重属性。从司法审判来看，法院认定开发商为人防车位投资者的关键在于，人防车位面积是否纳入了建筑公摊面积，人防车位的建设成本是否由业主分摊。
在诉讼当中，关于人防车位是否纳入公摊面积，从《商品房买卖合同》的公附面积附件中便可以明确商品房公摊面积是否包含人防车位的面积。但对于建设成本是否已摊销到业主购房款中，对此问题不同的法官有不同的理解与认识，并在综合案件证据的情况下综合认定。若开发商未能举证证明将建造人防工程的成本核算在住宅开发成本之内，则可能承担不利后果。因此，在司法审判中，对人防车位的投资人是开发商还是业主，根据双方证据提供情况，法官对人防工程成本摊销问题的认识和理解，认定情况不一致。
开发商为真正投资人
从司法裁判观点看，将国家认定为投资人，前文已阐述此观点主要将优惠政策等同于投资行为，有失偏颇之处，不再赘述。而裁判观点中，将开发商或业主认定为人防车位的投资人，均能找到相应法律依据，也能通过大小前提进行法律证成，从表征上看似乎逻辑上亦能自洽。司法裁判中认定业主或开发商属于投资人的认定标准，主要在于将成本分摊与投资者身份直接挂钩。但是，司法实践中将成本分摊与投资者身份直接挂钩的审判标准是否恰当？举证证明人防工程的建设成本摊销给业主一方，是否具有可行性？诉讼当事人在客观上是否具备举证能力？
①成本分摊与投资者的身份认定无关
以成本最终分摊的标准进行认定实际投资人，实际上是将购买房屋的价款直接等同于投资资金，忽略了判断投资行为的主观性要求。针对成本分摊和投资者认定的问题，北京市第一中院在“华清嘉园人防工程所有权案”中做出了详细的回应，法院在判决中指出：“投资作为法律用语有其特殊含义，其强调出资者是为了达到一定目的而投入资金，其对投资行为应具有主观能动性, 即在实施投资的具体出资行为时，已对投资的内容有相应的认知、对收益有相应的预期、对风险有相应的预见。”而业主在购买商品房时，其购房款仅仅是为对应的商品房支付的对价。
实践中，一般情况下，《商品房买卖合同》关于人防工程并未进行约定，业主在签订购房合同时应当知道其所购买的面积不包括小区的人防工程，且当时也未对该问题提出任何异议。因此，业主出资购买房屋时不具备投资人防工程的主观能动性，不属于法律意义上的投资行为。
在市场经济条件下，人防车位的建设成本与业主购房款和开发商因该项目产生的收益，没有绝对的正比关系，主要受商品价值与供求关系的影响。例如上文提到的最近成都市金牛区某小区因人防车位所有权发生的纠纷，小区的业委会举证开发商因该项目的收益回报率为300%，以说明开发商建设成本通过商品房销售已进行摊销，一审法院也在综合其他证据情况下，认定业主享有人防车位的所有权。
结合其他类似案件的裁判观点，笔者认为以开发商的投资收益率、业主购房款等来判定人防工程的建设成本是否分摊不合理，该等因素受房地产市场行情、所处位置、周边配套设施、交通等影响，且成本计算是会计学中的概念，主要是开发商计算收益的指标。
综上，在混同购买行为与投资行为的概念基础上，从成本分摊角度来判定人防车位的投资者，将业主的购房款强行与投资行为挂钩，诉讼中若开发商未能举证证明建设成本没有分摊到房屋销售中，则认定开发商不享有人防工程的所有权，不具有合理性。
因此，笔者认为司法裁判中，随着小区业主购房行为的完成，人防工程的建设成本已经随着购房款被业主分摊，就表明业主实际已转化为人防工程的投资者的观点，缺乏合理性，证据的证明力上缺乏充分性。
③认定开发商所有，符合《物权法》规定
一些裁判观点认为，根据《中华人民共和国物权法》第一百四十六条规定，开发商在房屋出售给业主后，人防车位作为附属设施其权属也随之转移。笔者不认同此观点，理由如下。
第一，人防车位的性质不同于住宅小区附属设施的特征。商品房配套修建的设施，修建的目的是为了方便居民生活、改善居民生活质量，提高商品房小区的价值，其类型涵盖科教文卫等多方面。而修建人防工程的主要目的是实现“战时”的人防功能，在“平时”通过合法的行政审批手段，用于车辆停放。
第二，附属设施主要表现为不可分割性和从属性，但人防车位具有构造上的独立性，使用上的独立性，根据《建筑物区分所有权若干解释》第二条规定，人防车位具备能够登记成为特定业主所有权客体的条件，只是现行法律对人防车位所有权立法存在缺漏，致使目前人防车位所有权的登记存在障碍。
因此，人防车位兼具人防功能与经济功能，且具有构造和使用上的独立性，不属于商品房的附属设施，故，人防车位不适用《中华人民共和国物权法》第一百四十六条规定。
笔者认为，开发商在依法缴纳土地出让金后，获得建设用地使用权，人防工程合法审批建造，人防车位作为一项不动产，根据《中华人民共和国物权法》第一百四十二条的规定，开发商原始取得该所有权，只是由于法律对人防车位所有权归属存在法律空白，致使开发商对人防车位的产权登记办理目前存在障碍。实践中如广州市，开发商已经能够办理人防车位的不动产权登记，但与普通车位登记存在区别的是，人防车位的产权证书中会注明该车位为人防车位。
四、结语
在法律规定不明确，人防车位所有权争议又大量涌入法院的情况下，明晰人防车位的所有权是亟待解决的问题。人防车位兼具公私物品的双重属性，立法关于人防车位的所有权问题存在缺漏，且尚无法办理所有权的登记，司法观点不统一，同案不同判的现象目前仍无法改变。因此，需要对住宅小区人防车位所有权归属及内容问题进行深入的理论研究，为立法奠定理论基础，提供可行的立法方案，在实务中也有利于统一司法裁判的标准。
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西南大学民商法学硕士，金融学学士。曾担任多家房地产、建筑施工类大型国有企业、民营企业的常年法律顾问。曾在多家律师事务所任职，长期从事房地产项目开发、基础设施工程、公司并购与重组、公司治理、房屋买卖合同纠纷、劳资纠纷处理等诉讼、非诉法律事务。
西南财经大学行政法学硕士研究生，致力于房地产与建设工程等民商事领域，发表了《城市轨道交通PPP项目中的委托运营》《浅析网约车司机的劳动关系》等文章。曾就职于成都市温江区人民法院，处理大量商品房销售、物业合同等纠纷。为成都中铁惠川城市轨道交通有限公司、合谊地产有限公司、成都金隅大成置业有限公司等多家国有企业提供常年法律顾问服务。
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