魏晋以来，出于军事和管理的需要，在州郡县三级制的行政区划基础上，逐渐形成了特殊的都督制度。
在中国历史上，一个新的行政等级形成，往往是从临时差遣性质的职位开始的，都督制也不例外。都督制在曹魏走向制度化，并在西晋初期一度得到了良好的限制和规范。但由于一些难以避免的原因，都督制逐渐失控，其权力范围不断扩大，发展成为凌驾于州刺史之上的更高一级的地方行政长官。
都督的前身，可以追溯到汉代。
《南齐书》卷16《百官志》载，都督“起汉从帝时，御史中丞冯赦讨九江贼，督扬、徐二州军事”。由这一段记载可以知道，都督一职，最开始是一种临时差遣性质的官职，其权力也只在军事范畴。
而曹魏都督制的建立，是与当时的形势相适应的。
东汉末年，中央权力衰微而地方豪强并立，逐鹿中原的曹操，需要采取必须的措施笼络和招抚一批地主豪强，尤其是当时的一些大族名士；另一方面，为了增强对军队的控制力，巩固自己的政权，曹操也必须建立一套受自己独立掌握的指挥系统。都督制，成为当时最为合适的选择。
《晋书·羊祜传》载：“昔魏武帝置都督，类皆与州相近……”可见都督一职在魏武帝时已经出现。而到了魏文帝时期，都督走向了制度化。
《宋书·百官志》记载：“魏文帝黄初二年，始置都督诸州军事，或领刺史。”这一段提供的信息量很大：一是“都督”一职的全称为“都督诸州军事”，可以知道名义上它的职权范围只限于军事；二是“或领刺史”四个字，说明都督掌握行政权力的情况已经出现，但只是少数，仍不普遍。
然而都督侵夺刺史权力，是势所必然的。一是因为都督所控制的范围较大，常常兼统两州以上，他的地位相较于刺史来说显然更高；二是都督掌控军事，在战时，刺史势必隶属于都督，随着都督掌军日久，威权日重，这样的关系也就逐渐定型化了。
这种情况逐渐发展，都督俨然发展成为刺史之上更高一级的长官。从而有了“有不治军之刺史，而无不治民之都督，江左尤重其任”这样的说法。
但是不管怎么说，这一时期的都督权限范围仅在军事，其各项权力还是受到不少制约的。
西晋篡魏，其各项制度基本上沿袭了魏制。都督制自然也延续了下来。
史料记载，“晋太康中，都督知军事，刺史治民，各用人”，由此可知西晋初期都督的权力仍然限于军事范畴。
到“惠帝末，乃并任，非要州则单为刺史”，说明都督此时已经基本取代了刺史，而“非要州”这个限定，则侧面反映出中央对都督权力的提防和不安。
对都督权力有所顾忌，却又不得不任其取代刺史，看似矛盾，实则是形势发展的无奈。
不过西晋建立初期，的确采取了相当的措施，对都督权力进行了有效的限制，这与它的后期是不同的。以下将从西晋前期、后期以及东晋三个时期分别论述。
西晋作为一个统一王朝，初期的中央是强有力的，因此它自然不希望地方势力过于膨胀。而都督在曹魏时期就有了越权的迹象，如司马氏集团就是凭借着都督职位掌控大权并篡政的。
鉴于此，西晋统治者自然要严格限制都督权力，其中一个重要的措施就是分割诸州，使都督的管辖范围缩小，所受牵制增多。
从西晋建立到太康元年间，将所得蜀国划为益、梁、宁三州，置益梁、南中二监军，又特于长江沿线置巴东监军。
北方冀州都督则分为冀、并、幽（兼辖平州）三都督。这一时期，都督数量增加而且范围逐渐遍及全国。在西晋统一前一年实辖的17 州中，除司州未设都督，平、凉、梁三州分隶幽、雍、益外，其余各州均设置都督或监军。
绝大多数都督仅督一州之区，控制范围大大缩小，这就打破了曹魏前期四方都督专掌一方的局面。
如何加强对都督的监督，这也是司马氏政权必须考虑的问题。此前利用刺史牵制都督的方法，已被证明成效不大。因而必须要有新的更为有效地监督体制，军司的设置就是出于这样的考量而产生的。
史料记载：监军，原名军师，“晋避景帝讳，改为军司。凡诸军皆置之，以为常员，所以节量诸宜，亦监军之职也。”
军司对都督的监督是切实有效的，不仅在军事上，即使都督的日常活动，亦处于军司的监督之下。如：元康年间，石崇监徐州诸军事，“与徐州刺史高诞争酒相侮，为军司所奏，免官。”而且，凡重大问题，都督必须会同军司共同处理或奏报朝廷。
同时，司马氏对都督的权力也进行了严格的限制。首先，都督对所部将领没有任免权，各级将领皆由朝廷任命，这无疑杜绝了都督在军队中培植私人势力的途径。其次，军队的屯田、仓储及供给，朝廷另外设置系统配置，由中央直接控制。都督不能专断军队的财政供给，就难以积聚物资储备以形成割据。再次，都督无发兵权，军队的调遣完全掌控在朝廷之手。但凡重大的军事行动，都督皆须上表朝廷。
以上种种措施，说明西晋前期都督制的运转仍然是在中央良好的控制之下的。
西晋八王之乱是其由盛而衰的节点，同时也使都督制度的性质发生了根本改变。
实际上都督制并不是动乱的起因，但动乱发生后各地都督参与进来，却使得八王之乱的性质和规模起了极大变化。可以说，西晋的衰亡与都督混战有着很大关联。
都督制被破坏，原因是多方面的。其中最重要的原因，就是宗王出镇。为保证司马氏宗室占支配地位，同时也要照顾其他世族利益，西晋的中军通常是由宗室及众臣分领，“武帝甚重兵官，故军校多选朝廷清望之士居之”，“多授贵戚清望”。这其实是西晋门阀士族社会的必然现象。
到了西晋后期，都督一职也集中于少数贵族身上，并且常常是世袭的。
再者，司马氏执政后，为满足世族地主对人口占有的要求，曾将民屯牛客按照品级赐赏于公卿，太康以后，王公大臣配给亲兵的现象也普遍出现，亲兵的人数大幅度增加。这是魏晋以来封建人身依附关系强化的结果
都督拥有大量的亲兵部队，必然使都督的权威加重，独断专行。最后，都督的用人权也失控了。
咸宁初羊祜在都督荆州任上“除征南大将军，开府仪同三司，得专辟召”，就开了都督开府并自辟属官的先例。到咸宁三年，根据荀勗建议各遣诸王为都督时，开府辟属的权力在都督中逐渐普遍化了。
由此，八王之乱后，因为中央政权的衰落，部分边境地区的都督和州牧借机脱离中央而独立，内陆都督州牧也开始各自为政，都督纷纷驱逐刺史，使自己成为集军政大权于一身的一方最高长官，军民分治的原则被破坏。同时由于都督可以自辟属官，军司的监督也成了摆设，监督体制也无从谈起。
东晋时期，出现了隶属型的都督诸州军事，以沔中和益州都督诸州军事的设置为代表。隶属型都督诸州军事的任命权由国家控制的，但管辖权被其上属都督诸州军事所控制。
这一现象说明都督在地方上的权力已经能够越过中央的制约了。
同时，中央为了防范都督权力失控，也实行了一系列措施。如:
使其所领都督区的州郡具有多样性：或领数州，或领一州，或领州加零郡，或领数郡，又或只是一个特殊区域。其所管辖的范围已经完全打乱了原有的行政区划，从而不使其所领区域固定化。这也造成了东晋都督区复杂化的状况。
更加重这种复杂化的现象是，都督所管辖的范围也是一直变化的，不具有稳定性，东晋国家在换任都督时，一般都使他们与前任所领的区域范围不同，所领的都督区的界限基本上是不固定的。并且，在各区设置都督也不是连续的，有时设置，有时不设置。
但这些措施也只是修补性的，都督权力的扩大已经覆水难收了。
东晋以后，除了本就掌握的军事权力之外，都督拥有一定的行政权力已经是普遍并且合法的了。
当时国家在任命都督诸州军事时，一般就使其兼任刺史职或郡太守职。
《晋书·刘毅传》：“诏以毅为都督豫州扬州之淮南历阳庐江安丰五郡诸军事、豫州刺史，持节、将军、常侍如故，本府文武悉令西属。”
由此诏令可知，当时国家在任命刘毅为都督诸州军事时，就同时任命了所担任的刺史。而在 《晋书 》的记载中也常常将都督诸州军事与其兼任的刺史或郡太守并提，因此，可以说都督兼任刺史或郡太守职，当是东晋国家的定制。
都督之职凌驾刺史之上，则都督区也随之逐渐成形，并成为州以上的一级准政区形态。
《晋书·范宁传》载范之奏疏云:“夫府以统州，州以监郡，郡以往县。”
这里的府即指都督府。”可见时人已将都督府当成州以上一级政府，而都督区自然也被当成是最高一级政区。
都督制的运转，实际上是与国家的形势是否稳定，中央的控制力是否强硬息息相关的。
当一个政权大体安定时，对于都督权力的限制往往是切实有效的，并且监督体制运转良好。
都督权力的扩大，总是伴随着动乱，中央不得不赋予其更多的权力以稳定全局。一旦动乱平息，中央又开始采取种种措施限制都督，但这些限制只是采用间接的方式进行一些修补，都督已获得的权力很难再收回。
为了改变原有制度的弊端而出现的临时制度，又取代原有制度，成为新的弊端。
这种情形，与唐中叶以后的节度观察使制和明清的总督制非常相似。当然，除了动乱的原因，魏晋门阀士族社会的特点，以及人身依附关系的强化，都为都督权力的膨胀提供了良好的土壤。这也是魏晋都督制度不同于其他时代的特点。
参考书目：
周振鹤主编，胡阿祥、孔祥军、徐成著：《中国行政区划通史·三国两晋南朝卷》
周振鹤：《中国地方行政制度史》
张鹤泉：《魏晋南北朝都督制度研究》
《晋书》
唐长孺：《西晋分封与宗王出镇》
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