中华人民共和国自然资源部于2023年2月10日通过其官方网站，发布公告，针对《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）,向全社会公开征求意见。征求意见稿作为矿业权管理领域至关重要的一项新规，引发矿业界的广泛关注。近期也有很多矿企的朋友来信来电与我交流征求意见稿的认识。本着抛砖引玉和向公众学习的态度，撰写此文，欢迎业内朋友批评指正。
一、征求意见稿出台的背景和依据
（一）征求意见稿出台的背景
自然资源部在矿业权登记管理方面的3个文件《关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》（国土资规〔2017〕14号）、《关于进一步规范矿业权申请资料的通知》（国土资规〔2017〕15号）、《关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔2017〕16号）（以下简称“3个文件”）即将到期，为保证政策的延续性，并取消3个文件中不符合地质工作规律的勘查限制条件，服务找矿行动，贯彻深化“放管服”改革部署，优化矿业权登记程序起草了该征求意见稿。
（二）征求意见稿出台的依据
1.法律层面
（1）《中华人民共和国矿产资源法》（主席令第74号，1986年3月19日第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过；根据1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议 《关于修改〈中华人民共和国矿产资源法〉的决定》第一次修正；根据2009年08月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议 《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》第二次修正 ）；
（2）《中华人民共和国行政许可法》（主席令第7号，2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过；根据2019年4月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改〈中华人民共和国建筑法〉等八部法律的决定》修正) ）。
2.行政法规层面
（1）《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）；
（2）《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号）。
二、征求意见稿的主要修改内容
按照“3合1”的思路，国土资规〔2017〕14号文修改后作为《通知》第一部分“完善矿产资源勘查登记管理”，国土资规〔2017〕16号文修改后作为第二部分“完善矿产资源开采登记管理”，国土资规〔2017〕15号文修改后作为第三部分“精简矿业权申请资料”，14号、16号文共性内容合并为第四部分“其他有关事项”。在具体修改内容上，为鼓励勘查找矿，放宽变更勘查矿种、采矿权深部上部勘查和探矿权转让年限的限制；按照“放管服”改革要求，取消划定矿区范围审批事项，精简矿业权登记申请要件，删除其他文件已明确规定的内容。
（一）取消综合勘查矿种限制。为鼓励开展综合勘查，明确综合勘查矿产资源的，不需要办理勘查矿种变更（增列）登记，除4种特殊情形外，探矿权转采矿权时，确定开采矿种并向具有登记权限的机关提出采矿权新立登记申请。
（二）鼓励“就矿找矿”。为鼓励“就矿找矿”，明确采矿权人在矿区范围内以及深部、上部可开展勘查工作，转采时以协议方式取得采矿权。
（三）放开探矿权二级市场，取消以招拍挂方式取得的探矿权转让年限限制。为鼓励社会资本投入勘查，按照出让登记的要求，规定了以招标、拍卖、挂牌方式有偿取得的探矿权申请转让变更，不受持有探矿权满2年的限制。
（四）明确探矿权保留可继续勘查。为鼓励已设探矿权深入勘查，本次修改明确因政策变化导致勘查工作程度要求提高等非矿业权人自身原因不能转采矿权，需继续开展勘查工作的，可申请探矿权延续。
（五）取消探矿权分立限制。为服务探矿权人，按照地质工作的客观规律，本次修改取消了探矿权分立限制，将采矿权新立登记时应注销原探矿权修改为可变更缩减原探矿权面积或注销原探矿权。
（六）简化探矿权转采矿权程序，取消划定矿区范围审批事项。将探矿权转采矿权的程序，由先划定矿区范围后申请新立登记，简化为直接申请新立登记，同时规定了新立登记的矿区范围确定原则，明确采矿权申请人依据确定的矿区范围编报采矿登记相关资料，在开发利用方案审查时予以确定。
（七）精简矿业权登记申请要件。精简矿业权申请资料，取消探矿权申请资料中的地质资料汇交凭证等4项资料，采矿权申请资料中的环境影响评价报告及环保部门批复文件等5项资料。调整优化部分矿业权申请资料内容，对采矿权延续登记剩余保有储量证明材料等3项资料进行调整。
三、征求意见稿的效力级别
基于前述文件出台背景的交代，征求意见稿是取代之前3个文件。之前3个文件的效力级别均为部门规范性文件，因此，本所认为征求意见稿正式出台时的效力级别仍然为部门规范性文件，其法律效力级别在部门规章之下（部门规章之上依次为行政法规、法律、宪法）。
四、征求意见稿之合规性分析
征求意见稿总体上看符合现行法律法规的规定，但存在个别与现行法律法规相冲突之处，具体表现在：
（一）关于矿权人主体资格的限制
征求意见稿第一条第（二）款第2项规定：非油气探矿权人应当为营利法人或者非营利法人中的事业单位法人。油气（包含石油、天然气、页岩气、煤层气、天然气水合物，下同）探矿权人应当是营利法人。
而征求意见稿所依据的《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国行政许可法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》均未对探矿权人的主体身份和资格进行任何限制。
征求意见稿第二条第（四）款第1项规定：采矿权申请人应当为营利法人。
而征求意见稿所依据的《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国行政许可法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》均未对采矿权人的主体身份和资格进行任何限制。此外，《中华人民共和国矿产资源法》第三十五条规定：“国家对集体矿山企业和个体采矿实行积极扶持、合理规划、正确引导、加强管理的方针，鼓励集体矿山企业开采国家指定范围内的矿产资源，允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及为生活自用采挖少量矿产。”
《中华人民共和国立法法》第八十八条第二款规定：“行政法规的效力高于地方性法规、规章。”第八十条第二款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”征求意见稿作为部门规范性文件，在行政法规有明确规定情况下，剥夺了非营利法人、非法人组织和自然人依法申请探矿权和采矿权的权利显然是违反上位法的。
（二）关于授予采矿权人在矿区范围之外探矿的权利
征求意见稿第二条第（四）款第5项规定：采矿权人在矿区范围内以及深部、上部可开展勘查工作。
《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定：.....勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。......
据此，在中华人民共和国进行矿产资源勘查，必须依法取得探矿权，唯一例外是采矿权人在矿权范围内为本企业的生产而进行的勘查工作，不需要探矿权。征求意见稿授予采矿权人在其矿区范围之外进行勘查工作，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条之规定。但为了鼓励社会资本找矿，可以规定采矿权人可以协议出让方式，获得采矿权范围上部、深部，以及外围一定区域范围的探矿权。
五、征求意见稿之合理性分析
征求意见稿第一条第（二）款第4项规定：同一勘查区域内，除油气可以兼探铀矿、钾盐、氦气、二氧化碳气，煤炭兼探煤层气外，油气探矿权人不得进行非油气矿产勘查，非油气探矿权人不得进行油气矿产勘查，非煤探矿权人不得进行煤炭资源勘查，铀矿探矿权人不得进行其他矿产勘查。
《中华人民共和国矿产资源法》第二十四条规定： 矿产资源普查在完成主要矿种普查任务的同时，应当对工作区内包括共生或者伴生矿产的成矿地质条件和矿床工业远景作出初步综合评价。第二十五条规定：矿床勘探必须对矿区内具有工业价值的共生和伴生矿产进行综合评价，并计算其储量。未作综合评价的勘探报告不予批准。但是，国务院计划部门另有规定的矿床勘探项目除外。
尽管，根据《中华人民共和国矿产资源法》的规定，自然资源部作为国务院计划部门有权作出前述限制性规定，征求意见稿第一条第（二）款第4项没有违法，但是却违背了客观地质成矿规律和地质工作规律，不利于矿产资源的合理开发利用。
我国的矿产资源禀赋特点之一是共伴生矿居多，单一矿产少。油气和非油气矿产共生、金属矿产和非金属矿产共伴生是非常普遍的现象。既然油气探矿权人可以探铀矿、钾盐、氦气、二氧化碳气，为何不能勘探矿区范围内的其他非油气矿产？非油气探矿权人为什么不能进行油气矿产勘查？非煤探矿权人为什么不得进行煤炭资源勘查？铀矿探矿权人为什么不得进行其他矿产勘查？这种人为限制是基于什么理由应当在文件中进行说明。
以煤炭与其他矿产的共伴生为例。非煤矿共伴生煤炭在山西、内蒙、河南等省份普遍存在，如：高岭土与煤共伴生、萤石与煤共伴生、铁矿与煤共伴生、铝土矿与煤共伴生。此类非煤矿业权人在勘查和开采其他非煤矿产的过程中，不可避免地会遇到少量零星不具备单独设置煤矿矿权的煤炭资源。如果不允许这些非煤矿权人进行包括煤矿在内的矿区范围内综合勘查，既违背客观地质工作规律，也可能会导致资源浪费甚至影响到非煤矿权人后续的正常开采工作。此类案例已经发生很多。如：有的非煤矿权人因为矿权范围内有煤矿，在开采的过程中就会被迫停工，无法正常开采其许可的非煤矿产；也有的煤矿直接覆盖在采矿权许可的非煤矿产之上，导致非煤矿权人根本无法进行正常的开采，采矿权许可证成为一纸空文，给企业造成巨大的经济损失；更有非煤矿业权人在开采主矿种的同时开采了共伴生的煤炭而被追究刑事责任的。
笔者认为：基于国家安全的考虑，可以限制非铀矿和其他放射性矿产的探矿权人勘查铀矿和其他放射线矿产，但是不应当限制铀矿和其他放射性矿产的探矿权人去勘查非放射线矿产；除此之外，如果没有充分的理由，不应当再有其他综合勘查的限制。
六、征求意见稿遗漏的重要事项
笔者认为，征求意见稿遗漏了一些在实践过程中经常遇到的特殊情况的有关规定，比如：
对于采矿权人在生产探矿过程中发现的其他不具备独立开采条件（新设采矿权）的共伴生矿产进行综合开发、综合利用时，是否需要通过采矿权变更方式进行增列矿种？假如需要，如果主矿种和新探明的共伴生矿种的采矿权审核权限不属于同一级自然资源管理机构，该如何处理？
对于因为生态环境保护或其他产业发展规划，将部分采矿权、探矿权划入保护区或开发区范围，但因规划调整，这些已经被划入保护区或开发区范围的矿权又被调出“红线”的，该如何处理？如果没有对原矿权人进行补偿的情况下，是否可以恢复原矿权人的采矿权或探矿权？本着公平和资源合理开发利用的原则，笔者认为应当恢复原矿权人的采矿权和探矿权。
除此之外，不知您是否认为还有其他重要遗漏事项？欢迎留言讨论。
【作者简介】牛丽贤，专职律师，资源产业经济学博士、法律硕士、经济学学士，高级经济师，牛博士矿业与金融观察公众微信平台创始人、北京市雨仁律师事务所合伙人，有近二十年矿业从业经历，致力于为矿企提供法律服务和矿业投融资相关的咨询服务。
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