厦门：“三规合一” 助推“美丽厦门”建设
文/于正言
2014年3月，厦门市依托“美丽厦门”战略推进国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划“三规合一”，统筹全局引领城市发展。“三规合一”既是厦门市全面深化改革的基础平台，也是转变经济发展方式的重要抓手，对于摸清城市家底，集约利用土地，优化国土空间格局，强化城市功能和空间结构引导，提高城市精细化管理水平，实现全面、协调、可持续发展具有重要意义。
一、实施背景
长期以来，国民经济和社会发展规划、城市规划、土地利用总体规划分别由发改、规划、国土三个部门负责编制，由于规划主体不同,技术标准、编制方法、规划期限不一，导致规划间存在差异，“规划打架”屡见不鲜，造成了土地资源浪费，阻碍了土地节约集约利用发展。同时，规划间的相互矛盾，使得规划频繁被修改，也削弱了其严肃性和权威性，很难形成明确的城市建设和保护空间，不利于形成生态优良、功能合理、紧凑发展的城市格局。三个规划相对独立，空间规划与经济发展规划互不衔接，无法紧扣城市发展脉搏，公共服务设施、市政基础设施建设配套不足的情况经常发生，也影响了民生事业的发展。2014年初，厦门市成立了以时任福建省委常委、厦门市委书记王蒙徽为组长的工作领导小组，以发改、规划、国土部门为牵头单位开展城市建设“三规合一”编制工作，把城市发展绘成“一张蓝图”，形成了全市统一的空间规划，构建了全市统一的空间信息联动管理和业务协调平台，逐步实现了经济发展目标、土地使用指标、空间坐标“三标”衔接，以不看项目需要，只看功能要求，依据功能布局来调整土地利用的发展模式，保证了社会利益的最大化。
二、主要做法与成效
厦门市通过“三规合一”改革，推进城市治理体系和治理能力实现现代化，推动了“五位一体”全面发展。
空间只有一个，规划却有众多。过去的厦门市规划委展厅，用技术手段重叠起来的国民经济与社会发展规划、城乡规划和土地利用规划3张规划图，显现出12万个自相矛盾的红色斑块，合计306平方公里，约55平方公里的建设用地指标不能直接使用，暴露出长期积累而成的城市“病灶”。同时，刚修好的马路今天开膛铺管道，明日破腹架光缆；新建的公园使用不了几年就要为高楼大厦腾地的现象时有发生。面对问题，该市对症下药，以避免规划交叉，确保生态红线，提高审批效率为目标，在几个月的时间里，发改、规划、国土三个部门，多次和海洋、市政园林、水利、环保、农业等部门召开协调会，就各类用地控制线划定有关问题进行研究。同时，就用地线划定和具体项目的筛选和区政府多次协调。确保三个规划互为一体又互不矛盾，实现12万个规划冲突的红色斑块协调一致，并腾出约55平方公里的建设用地指标，形成了全市统一空间规划的“一张蓝图”。
“三规合一”工作在提高规划科学性的同时，更重视创新政府审批流程管理。在实现建设项目信息、规划信息、国土资源管理信息的资源共享共用基础上，建立空间信息联动管理和业务协同平台，将全市涉及用地空间行政审批的事项接入该平台，使行政审批系统内实现网络互通，变串联审批为并联审批，“跑部门”变成了平台上的部门内部协调，大幅提升行政审批效率，避免了项目审批在各部门之间奔波、公章乱盖、审批效率低下的现象，从源头上促进政府职能的转变。同时，以空间信息平台为基础，加快推进网上审批、政务公开，特别是将涉及全市生态安全、民生保障的各类用地控制线上网公示，强化公众对城市发展决策和管理的监督，为提高决策的民主化、科学化水平奠定基础。
“三规合一” 强化的是“底线思维”，明确的是各类规划“红线”和边界。以往生态林地、基本农田经常因城市开发建设而被“蚕食”，“三规合一”从制度上消除了产生这一现象的可能，如在解决城市发展与生态环境保护冲突的问题上，“三规合一”明确了保护空间和建设空间，将山体林地、水源保护区、基本农田、城市生态廊道、城市公园纳入生态控制线，为保障城市生态安全划下了底限控制线，撑起了一把城市健康发展“绿伞”。如西堤的海湾公园就是“三规合一”编制实施后修正的项目之一，其在土地利用总体规划中属非建设用地，在城乡总体规划中却属建设用地，“三规合一”把海湾公园重新调整为生态控制用地，公园被永久保留。目前，厦门已终止所有在生态控制区内的项目审批，逐步清退出现在生态控制区40平方公里的建设用地。该市还将推进规划控制线立法，将划定的生态红线、城市开发边界等控制线纳入地方立法。
除此之外，在“三规合一”的基础上，厦门在全国率先推动“多规合一”立法工作，目前正在着手制定《厦门经济特区多规合一管理若干规定(草案)》，将水利、海洋、林业、交通等涉及用地空间的规划纳入到总体规划中，预计不久后将会进入实施阶段。
三、专家视角
“三规合一”是我国规划体制的一次重大改革，对于促进发展方式的转变、推进城乡一体化进程有着重要作用，多位专家发表了自己的观点。
在评价厦门的“三规合一”工作时指出，规划的终极目标，是改善人居环境，让人民生活得更好，开展“三规合一”工作，正是向这个目标迈进，厦门可以在产业布局、城市形式、城市结构等方面形成比较完整的范例。
“三规合一”可以有效提高土地使用效率和城市空间利用效率，并把资源环境等因素考虑的更加全面，使得时间和空间都能得到有效提高。但是因为涉及部门之间的利益协调问题。理论上看起来大家的观点统一没有问题，但是细分到利益协调和具体规划技术层面，每个部门都有各自的工作侧重点，其他领域并不是其擅长所在，硬捏到一块难度非常大，“三规合一”改革任重而道远。
“一张蓝图”的绘制工作是基础性工作，打造“一个平台”才是“三规合一”的重头戏，是“三规合一”得以经世致用的关键。这“一个平台”指的是通过各部门空间信息共享，实现业务协同管理的平台，它涉及具体行政审批操作上的全方位调整，需要各部门步调一致。
“三规合一”正是“五位一体”思路的生动体现。厦门“三规合一”之所以走得更规范和深入，首先得益于市委、市政府的高度重视，其次得益于各部门的通力合作。各部门能科学准确地把握厦门市未来五年、十年的发展变化，做出前瞻性预期。
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