集体土地确认为国有土地法规

四、城中村改造中的集体土地“变性”

城中村改造中集体土地转为国有土地主要有征收征用、确权确认两种方式：

1.集体土地按照规定征收为国有土地

根据相关法律法规，征收是集体土地向国有土地转变的主要法律途径。集体土地通过拟定征用土地方案和征地补偿安置方案、支付土地补偿费、对农民进行安置等阶段，依法转为国有土地。部分地区对城中村改造的规定中，明确规定了集体土地需要通过征收程序转为国有土地。同时，为保障城中村改造的顺利进行，一些地方相应规定了城中村土地征收报批优惠政策。

2.集体土地确权或确认为国有土地

《土地管理法》及相关实施条例和国土资源部颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律法规，规定了土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定程序，这种程序被统称为土地的确权程序。

《土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：“（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。” 《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条规定：“农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。” 根据上述法律法规，我国现有的确权程序主要可以分为三类：一类是土地所有权人或使用权人对其固有的土地所有权或使用权进行登记，核发证书，确认权利；二是土地所有权或使用权发生权属纠纷，通过确权程序明确土地权属；三是土地所有权性质转变或使用权发生变动，根据法律，通过确权程序将相关法律权利确定给权利人，城中村改造中发生的集体土地确权、确认转为国有土地属于此类。 针对实践中集体土地转为国有土地的做法，国务院于 2004年 10月 21 日出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》，该文件第二条第十款规定：“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地。”为了协调法律规定和实践中的做法，2005 年国务院法制办公室和国土资源部发文（国法函〔2005〕36 号）对《土地管理法实施条例》第二条第五款进行了解释，称该条款是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有；该文件限制了集体土地转为国有土地的做法，但“少量集体土地”的标准模糊。

各地对城中村改造的相关规定中，对土地问题都有相应规定，其中部分地区明确规定了集体土地可以通过确权程序转为国有土地，并对确权的条件、流程等细节都有相应论述， 郑州市《城中村改造规定（试行）》规定，城中村的集体土地转为国有土地后，按照国有土地进行管理，并依法确认国有土地使用权，办理国有土地使用权证，土地的合法使用人不变。

土地确权程序是除集体土地征收外，另一种集体土地转为国有土

地的法律途径。集体土地征用程序中土地溢价大部分由政府享有，而土地确权程序可以有效保护农民能够享有土地增值收益。同时，确权程序通过严格限制确权申请人的条件，能够防止集体资产的流失，并使农民能够长久享有土地带来的收益；此外，该程序回避了土地征收程序的复杂审批环节，操作更为便捷，提高了集体土地转为国有土地的效率。但是，这种土地确权程序并未得到 《物权法》的明确确认，《物权法》四十二、四十三条只规定了集体土地的征收程序确权程序，如何与《物权法》等现行上位法衔接，如何被普遍认可为除征收外土地所有权性质转变的另一种合法途径，还有待商榷。

五、开发企业参与城中村改造的途径

开发企业参与城中村改造途径有：招拍挂方式、委托协议方式和指定授权方式。

通过招拍挂参与城中村改造有两种具体方式：一是企业通过招拍挂取得城中村改造项目，按照招拍挂公告中的要求对城中村进行拆迁、安置和基础设施建设等工作，待土地达到供地条件时由企业和政府签订土地出让合同，对土地进行开发建设；二是由企业先与被改造村组签订城中村改造协议，通过招拍挂中）（现实中挂牌的多）设定必须达到与被改造村组签订改造协议等条件，由该企业取得改造地块，出让土地后政府分期再以净地供应给改造企业进行开发建设。

开发企业也可以与被改造村组或地方政府签订委托协议方式参与城中村改造。开发企业既可通过签订委托协议与村组成立合营企业，作为城中村改造主体，对项目土地进行改造和开发；也可签订委托协议后通过协议出让方式取得项目土地进行改造。

此外，部分地区规定，政府可以指定或授权企业作为城中村改造项目主体，自行进行城中村改造但对被指定企业的性质会有限制，例如要求此类企业必须是国有公司等。

六、开发商进行城中村改造的方式

开发商通过招拍挂、或委托协议途径进入城中村改造项目后，需要结合当地实际情况，采取最切合实际的形式进行城中村改造。开发商可以单独开发或者合作开发进行城中村改造。如企业通过政府指定途径参与城中村改造的，需要按照政府的指令和要求采用具体的改造形式。

1、单独开发方式

开发商通过一系列协议明确其在改造项目中的权利义务，企业不

与村集体经济组织发生股权交易或进行其他方式合营。开发商将担负城中村改造方案和相关协议规定的义务，同时作为改造土地的使用权人，享有土地开发建设后的收益。

开发商仍然可能承担相应的社会责任，例如拆迁安置、学校医院等公益性单位设施的改扩建等。这些社会责任作开发商对外的合同义务，进入项目开发的成本，而不会影响开发商如何分配利润。 现在大部分开发商与村委会签订合作改造协议，然后拿协议去立项，获取批文，确认开发商为改造主体。这对开发商是最有利的，因为开发商在拆迁完毕后可以完全掌控项目，减少不可控性。而且，后期项目融资也比较方便。但是工作难度也最大。由于开发商基本上是全程包办，与老村民利益的对立是最明显的，拆迁补偿谈判时村民经常大开口。但只要和村委会领导及大部分村民达成协议，项目开发就容易的多。

2、合作开发方式

以合作开发方式进行的城中村改造，是指集体经济组织转制后，成立股份有限公司或有限责任公司，企业对该转制后的公司或其子公司进行投资。

以这种方式进行的城中村改造，村集体和村民以土地等集体资产和个人资金对合营公司进行出资，企业以现金出资，合作进行城中村改造建设和开发。为了既保障城中村改造企业的合理利润和土地市场的公正公平，各地一般规定以合作开发方式进行房地产等经营性项目开发的，仍然需要按协议方式供地或补缴土地出让金。改制的村集经济组织仍然是村民今后社会福利的承担者，同时村民和村集体也分别持有个人股和集体股享有股权收益。但为了扶持此类企业，各地也规定了很多的优惠政策，保障此类企业能够发展壮大。

七、城中村改造中政府、企业、村民三方法律关系

城中村改造中政府、企业和村民三方的法律关系主要是通过各地城中村法规、具体项目的城中村改造方案和相关主体之间的协议确定。 在城中村改造中，企业一方面需要担负法律法规、改造方案和其签订的改造协议及拆迁安置协议中规定的义务；另一方面，在项目开发建设完成后，也享有城中村改造所带来的丰厚商业收益。 城中村改造的相关法律赋予政府控制城中村改造项目的权力， 其控制力体现在城中村改造的各个环节上。在城中村改造启动阶段，政府通过编制行政区域内城中村改造计划，对城中村改造项目进行宏

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