“破除改革顶层设计与实际落地之间的梗阻研究”课题组
改革举措能否真正落地生根，关系到党的十八届三中全会以来改革蓝图的实现，决定改革的成败。在经济发展进入新常态、改革进入深水区的关键时期，改革越向纵深挺进，一些深层次的体制机制弊端和既得利益阻碍会越发凸显，改革面临的矛盾和问题将更加复杂。志不求易者成，事不避难者进。必须以更大的政治勇气和智慧，握指成拳，集中发力，攻坚克难，推进改革方案设计科学合理、改革执行协调顺畅高效、改革监督考评精准有力，确保改革落地生根，增强人民群众的改革获得感，决胜全面建成小康社会。
一、当前改革梗阻的主要表现形式
（一）“你有政策，我有对策”的替换性执行
替换性执行是指当需要执行的改革政策与负责执行的部门存在利益冲突时，执行部门有可能制定出与上级改革政策目标表面一致、实际相悖的执行措施。这是政策执行者主观反对改革的一种重要表现形式，如，2011年《财政部国家发展改革委关于取消部分涉企行政事业性收费的通知》规定取消运营车辆二级维护检测收费、运营车辆综合性能技术等级评定收费，但一些地区将部分收费另立名目，改为罚款或转嫁为关联单位维修费，“上有政策、下有对策”。
（二）搞“土政策”的附加性执行
附加性执行指在改革政策执行中，执行部门附加原目标没有的内容，使政策对象、范围、目标和力度超出原有要求，导致政策扩大化。而所谓“土政策”就是打着贯彻上级政策要结合实际的旗号，根据自身利益需要各行其是、谋取私利，甚至在中央改革政策之外“大胆创新”，造成审批事项边减边增、事与愿违。例如，“易租宝”等互联网金融公司出事后，一些地方擅自停止所有互联网金融企业审批，导致整个互联网金融市场陷入停滞。
（三）“断章取义，为我所用”的选择性执行
选择性执行是指改革政策执行部门对上级或中央的政策指令进行过滤，选择对自身“有利”的执行，甚至在传达和执行中对政策内容有意曲解，借口本地区或部门的特殊性做出不同解释。例如，中央反复调研和论证过的改革细则，部长司长都通过了，到处长那里却要再“研究研究”；简政放权的刚性目标已然“约法三章”，但一些含金量高的审批改革还是“犹抱琵琶半遮面”。中央的好政策、好措施“看得见、摸不着”。
（四）“阳奉阴违”的象征性执行
象征性执行是指改革政策执行中虎头蛇尾、前紧后松、敷衍塞责、延宕推拖的现象。政策执行过程中，只做表面文章，制订象征性的执行措施，没有具体措施。一些部门或人员相互推诿扯皮，表面上大张旗鼓，暗地里拒不执行；一些领导干部“会上叫得响，落实不到位”，上面发个文件，他也“照葫芦画瓢”发个文件，当一次“复印机”，上面开个大会，他也开个大会，重复一遍上面的精神，当一次“留声机”。
（五）“变形、走样”的片面性执行
片面性执行是指改革政策执行者由于业务素质低、认识水平低，对政策价值或作用缺乏正确认知，对政策目标、原则和措施缺乏准确理解，使政策在执行过程中“变形、走样”。一些领导干部善于以“点上”工作代替“面上”工作，只抓几个改革“闪光点”，搞几个“样板工程”做做样子，“闪光点”之外的工作常常难以落实。这样的改革是一种典型的形式主义和官僚主义，并不能解决实际问题。
（六）“左顾右盼”的观望式执行
观望式执行是指在执行过程中改革政策执行主体总是被动坐观，观上面的招数，等新政策出台；观上面的态度，看是不是来硬的；观左右行动，看是不是动真的。在国企改革领域，有的地方说得多、做得少，以等等国家的顶层设计为由能推就推、能拖就拖；事业单位公车改革至今还未全部完成，很多事业单位以行政机关公车改革尚未完成为由观望等待。改革进程出现“上焦、中温、下凉”的现象。
二、改革梗阻溯源：机制缺陷、利益固化与权力集中
（一）改革决策主体和程序错乱，“最先一公里”成为“梗阻源”
目前，我国一些关键领域改革迟迟难以推动，更大原因可能在于该领域改革顶层设计思路的问题，即梗阻根源在于决策。
1、改革决策主体未突破既有利益格局
本报告对广东、四川、浙江、湖北、云南、江西六省改革相关部门的问卷调查显示（见图1），改革牵头单位对改革方案制定形成的影响力最大，改革办作为改革决策协调部门作用发挥仍显不足，会签部门和专家代表的影响力合计不足10.0%，作用有待加强。当前改革决策易受相关部门左右，改革方案中掺杂部门利益是部分方案流于空泛的重要原因。
2、改革决策程序不够科学规范
决策程序规范是决策科学性的重要保障。当前，我国改革决策程序日益完善但并未形成制度化规定。在调研设计、征求意见、专家咨询论证、合法性审查、风险评估、批准实施等环节缺乏具体规定。凡重大决策都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上由集体讨论决定，目前这套程序还不完善。调查显示，高达62.1%的受访者认为“方案质量一般，实施起来有难度”。（见图2、图3【此题为多选】）。
3、改革决策方式缺乏民主法治
一是改革决策民主化不足。决策水平如何，很重要的一条就看是否实行了民主决策。当前，一些事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大改革决策事项，在广泛听取意见、与利害关系人进行充分沟通、听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见等方面做的还不够，这从源头上决定了部分改革举措难以取得预期效果。二是法律调整滞后。改革推进过程中一些法律法规要么规定太死，要么出现空缺。破法和立法不衔接，面临“一改就违规，一改就违法”的困境。对改革试点地区改革突破需要进行的法律调整滞后。
（二）改革执行协调效率和激励不足，延缓改革推进节奏
1、改革执行主体权力和活力不足
一是地方政府财权事权不相匹配。作为主要改革执行主体，地方政府财权与事权相匹配是其破除改革梗阻、有效履行职能的重要保证。但目前改革方案中成本分担机制不明确或不符合地方利益，导致一些改革因地方难以承担成本而推进缓慢。二是改革容错机制不健全。我国改革的一个鲜明特色就是地方改革实践丰富多彩。但当前在权力和财力不够又缺乏容错和免责机制的情况下，不少基层干部因惧怕风险而畏首畏尾，消极对待改革，地方创新活力受到束缚。
2、改革执行过程不够协同和高效
一是利益固化导致改革合力不足。当前一些改革任务牵头部门与协调配合部门相互间责任还不是很明确，牵头部门对各部门的协调配合行为缺乏制约，造成部门间行动缺乏统筹安排，一些部门行动皆以是否有利于本部门为出发点，形成的合力有限。利益固化是改革难以推进的重要原因，破除梗阻必须打破这道藩篱（见图4）。二是“传达式”流程造成行政低效。加强改革政策落实有赖于行政管理流程的进一步优化。基层政府工作人员往往需要等上级政府的文件下达后才能准备执行，而文件的层层传达必然有一个周期，这就导致了政策从决策到行动的滞后。
3、改革政策执行能力建设滞后
一是政府职能转变不到位。关于推动改革落地生根的关键因素（见图5【此题为多选】），被调查者中认为“转变政府职能，增强政府部门改革执行力”因素重要的占77.0%。可见，在基层部门的改革推进感受中，政府职能的转变对于改革落到实处尤为重要。二是相关制度机制建设薄弱。改革的法治化支持偏弱，限制了改革活力；干部收入长年偏低且缺乏激励机制，导致部分干部缺乏进取心；很多地市级政府仅一名同志负责抓改革，落实改革任务的工作量很大。
（三）改革监督考评指标和机制缺乏，影响改革推进效率
1、改革督查主体监督力量不足
如果存在监督政府的强大外部力量，发挥社会尤其是利益相关者的监督力量或者媒体的监督力量，并且监督过程都是透明的，那么政府若出于私心不作为是很难的。而当前改革办由于不管钱、不管人也不管项目，在地方协调工作时地位偏弱，话语权和约束力不足，部分改革方案因不符合地方利益或地方领导个人政治利益而难产、扭曲执行或不执行，影响改革顺利推进。
2、改革绩效考评缺少监督问责机制
目前，我国改革方案绩效考评往往正面指标和要求多，对执行不力的结果问责不够严格，与绩效考评相匹配的奖惩制度不健全。深入跟踪检查、过程督察不到位，集中检查点多面广、难以深入，多停留在总结材料、领导汇报的层面，改革绩效考评层次浅、标准松。
3、改革监督考评体系不够系统科学
一是考评体系融合度有待提升。当前改革绩效考评体系基本在改革圈子内部流转，与政绩考核是两套人马、两套体系，影响了考评的权威性，考评结果难以直接体现为领导干部的政绩，需要进一步融合。二是缺乏科学的考核指标体系。目前尚未形成一套自上而下、完整明确的改革考核指标体系，实践中存在以改革措施而非效果作为考核依据，第三方、群众参与度不够等问题。调查显示，73.4%的被调查者认为当前改革绩效考核工作的主要问题是缺乏科学的考核指标体系（见图6【此题为多选】）。
三、破除改革梗阻、完善改革推进机制的总体思路
（一）围绕一个总体目标
围绕到2020年全面深化改革的总目标和总部署，破除改革顶层设计与实际落地之间的梗阻问题，完善改革推进机制，必须进一步完善改革的决策设计、执行协调和监督考评体系，提高改革方案制定的科学化民主化水平，建立改革利益相关方的激励和约束机制，把各项改革扎实向前推进，把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准。
（二）破解两大核心问题
1、改什么，怎么改？确立改革决策主导权
在一些重要领域和关键环节，改革决策者还没有完全形成明确的改革思路，有的领域甚至还存在改革的方向性认识差异，同时社会上也未形成一致的改革共识。因此，一方面需要我们的改革顶层设计者具有明确的改革方向感和坚定的改革毅力和勇气，更重要的是完善改革的决策设计机制，让良好的制度和机制来规范改革决策运行，减少决策失误风险。在改革决策设计机制中，最核心的问题是谁来主导改革方案制定，是深改组还是各利益相关部门，这恐怕是当下完善改革推进机制首要解决的问题。
2、谁来推，怎么推？确立改革的执行者，建立改革政策执行机制
改革大方向和主要任务明确之后，接下来就是改革如何推进和执行的问题。一是要确立改革政策执行的主体，即谁来推进和执行改革决策，这个问题与改革决策设计主导权的讨论一样非常重要。政策的制定特别是涉及重大利益关系调整的改革政策，执行者的选择尤为重要，它是改革政策顺利推进和取得实效的关键。明确了改革政策执行主体之后，还要完善改革政策的执行、传递、协调、监督等机制，提升改革执行效率，使得改革举措真正落地实施并取得实效。
（三）推进三大关键举措
1、建立改革的决策、执行、监督分离机制
目前，我国改革推进机制中存在的突出问题就是改革决策、执行、监督权设置不合理，深改组作为改革最高决策机构未能充分发挥其定位中的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实职能，深改组与国务院各部门未能形成有效的改革推进分工协作机制。因此，当前破除改革推进梗阻，完善改革推进机制，关键是要建立改革的决策、执行、监督分离机制，提高改革决策和执行的科学化和理性化程度，使各项改革事业真正取得实效。
2、推进开放式改革、工匠式改革
一部分改革方案质量不高，多原则性改革，操作性不强，难以提高公众对改革的信心和可预见性，很难取得改革实效。因此，当前的改革在顶层设计基础上，强调开门改革，切实有效调动各类利益攸关者参与进来，凝聚改革共识。此外，推进改革工作还需要具有“工匠”精神，坚持正确的改革方法论。把握好改革的节奏、时序和力度，循序渐进，持续发力。
3、建立利益相关方的改革激励和约束机制
目前，我们的改革措施在执行过程中面临的主要问题有：一些部门积极性不高，激励不足，约束不足；居民参与积极性不高。改革在一定程度上陷入胶着状态。这就要求建立政策执行者的激励和约束机制，同时也包括对政策其他相关方接受政策、执行政策的激励保障和责任约束机制。改革政策执行者和被执行者作为行政管理主体和对象，都需要激励、安抚、约束，以利于改革政策的顺利执行。
四、破除梗阻问题、完善改革推进机制的主要内容
（一）明确主体、规范程序、完善方式，夯实改革决策体系
1、明确改革决策主体
改革是“一把手”工程，必须强化中央深改组在改革决策中的主导地位，使其成为决策的首要主体。政府部门的职责是参与改革决策设计，重在贯彻落实中央改革意图和各领域顶层设计方案。要更多地让地方政府参与决策，尤其是省级、市级政府。公众和专家是改革决策的参与主体。
2、规范改革决策程序
为提高决策的质量和水平，必须规范完善和严格执行决策程序制度。分类、分层规范改革决策程序，逐步推动改革程序性立法，出台公众参与、专家咨询、合法性审查、风险评估等具体实施办法。
3、完善改革决策方式
一是法制化原则。加快推进改革相关重大立法，国务院法制办、全国人大常委会法工委加强统筹协调、优先安排重大改革相关法律法规修订。决策权力运用要严格按照宪法和法律进行操作。二是民主集中原则。民主化是决策科学化的基本保证。要推动实现改革方案专家论证、民主参与、集体决策，对重大改革进行公开社会讨论和辩论，设立长期性的改革建议征集平台听取民众意见。完善人民群众通过各级人民代表大会参与和推动改革的制度。三是强化决策能力建设。依靠各部门专业数据或通过“云数据”扩充各专项改革数据来源；建立调查社会民众、市场主体等改革意愿和诉求的第三方社会调查系统，召集专家学者定期研讨；重视改革队伍建设，改变“发展硬、改革软”局面，确保决策工作有人干、有能人干。
（二）下放权力、疏通渠道、强化能力，完善改革协调机制
1、下放权力，激发地方改革活力
一是实行合理放权。实行财权、要素配置权下放与事权下放同步配套，实现地方政府能力与权力相匹配；坚持直接面向基层的原则，量大面广、地方管理更方便有效的经济社会事项一律下放地方和基层管理。二是实施目标管理。要科学确定改革目标，针对不同类型的任务确立相应的执行主体、期限和目标要求；要合理分解目标任务，各部门对各自承担的任务细化实化，做到有目标、有路径、有措施、有成果，以“钉钉子”精神推动政策落地。
2、疏通渠道，协调利益主体关系
一是疏通 “自上而下”和“自下而上”两条渠道。在“自上而下”协调央地各利益主体间关系的同时，地方政府也要及时向中央反馈问题，各部门根据反馈再决策，保障“自下而上”渠道畅通；加强改革试点工作统筹，避免“地方协调中央”的改革倒置现象和改革碎片化。二是建立健全部门间职责协调机制。按照法律相关规定及政府职能定位，规范职责协调程序，每项工作都形成统一指挥中枢，督促各部门协调一致和资源共享，确保整体推进、高效统一。对于国企改革、财税改革等涉及面广的改革，要强化中央深改小组和专项小组的协调职能。
3、强化能力，完善改革推进方式
一是为改革准备干部资源。加强干部培训，提升改革者能力，促进愿改革、敢改革、会改革和真改革的干部脱颖而出，加快实现政府职能转变。二是加强技术和资金投入。积极运用云计算、大数据等现代信息技术改进政府服务方式，提高改革工作成效；健全改革专项资金投入和管理机制，探索建立改革基金和公务员廉洁基金制度。三是重视制度和法治建设。“把权力关进制度的笼子”，切实形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的改革工作执行协调机制。
（三）强化职能、健全机制、创新方式，加强改革督察考评
1、充分发挥改革督查主体力量
一是强化改革督察职能。将改革督察纳入“大督查”体系，进一步健全督察机制，构建职责明确、分级负责的督查主体；减少案头督察等间接督察，多到改革一线开展直接督察；注重发挥改革专项小组、职能部门的作用，必要时邀请纪检监察机关和组织部门等参加，由党委改革办牵头组成联合督察组。二是建立年度重大改革任务清单。每年选择若干具有全局性和重要牵引作用的重大改革事项，由改革领导机构的领导成员直接负责监督任务完成进度，集中攻坚克难，努力形成一批改革亮点。
2、健全能定责、可问责的监督考评机制
建立健全改革成效科学评价机制，突出实绩考核导向，加重客观性考核指标，建立改革容错机制，把推动改革中缺乏经验、先行先试所出现的失误与以权谋私、违纪违法的行为区分开，把在国家没有明文规定情况下进行探索创新与国家明令禁止以后有法不依的行为区分开，建立以责促行、以责问效的监督考评机制。
3、创新改革绩效考核方式方法
进一步融合改革绩效考核与政绩考核，改革考核结果以政府政绩方式体现；建立改革工作第三方评估机制及科学系统的评估指标体系，将群众满意度调查结果、实践检验或专家评估结果作为绩效考核得分依据，专家评估与社会评价相结合；建立健全改革工作绩效管理信息化系统，完善绩效数据收集、储存和分析，推进“阳光改革”建设。
表1 完善改革推进机制的主要问题与政策建议
| 主体 | 程序 | 方式 |
| 主要问题 | 政策建议 | 主要问题 | 政策建议 | 主要问题 | 政策建议 |
| 改革决策设计 | 改革决策主体未突破既有利益格局，改革方案中掺杂部门利益是部分方案流于空泛的重要原因。 | 明确改革决策主体，将首要决策主体的改革意图一贯到底。 | 改革决策程序不够科学规范，从源头上决定了部分改革举措难以取得预期效果。 | 规范改革决策程序：分类、分层规范改革决策程序，逐步推动改革程序性立法。 | 改革决策方式缺乏民主法治：1、政府干预过多，民主集中不足；2、法律调整滞后，出现缺位越位。 | 完善改革决策方式：1、法制化原则；2、民主集中原则；3、强化决策能力建设。 |
| 改革执行协调 | 改革执行主体权力和活力不足：1、地方政府财权事权不相匹配；2、地方政府自主性没有充分调动。 | 下放权力，激发地方改革活力：1、实行合理放权；2、实施目标管理。 | 改革执行过程不够协同和高效：1、利益固化导致改革合力不足；2、“传达式”流程造成行政低效。 | 疏通渠道，协调利益主体关系：1、疏通 “自上而下”和“自下而上”两条渠道；2、建立健全部门间职责协调机制。 | 改革政策执行能力建设滞后：1、政府职能转变不到位；2、相关制度机制建设薄弱。 | 强化能力，完善改革推进方式：1、为改革准备干部资源；2、加强技术和资金投入；3、重视制度和法治建设。 |
| 改革监督考评 | 改革督查主体监督力量不足，导致部分改革方案难产、扭曲执行或不执行。 | 充分发挥改革督查主体力量：1、强化改革督察职能；2、建立年度重大改革任务清单。 | 改革绩效考评缺少监督问责机制，考评层次浅、标准松。 | 健全能定责、可问责的监督考评机制：建立容错机制，以责促行、以责问效。 | 改革监督考评体系不够系统科学：1、考评体系融合度有待提升；2、缺乏科学的考核指标体系。 | 创新改革绩效考核方式方法：建立改革工作第三方评估机制、指标体系和管理信息化系统。 |
五、完善重点领域改革推进机制
（一）行政审批制度改革
推动审批制度规范化、法治化建设，从根子上限制和约束政府权力，形成企业和个人信任的、稳定的制度环境；积极推动治理主体的多元化，特别是要开辟渠道，将改革直接影响到的企业、个人、组织的意见吸纳进政策制定环节中来；强化基层能力建设，地方和部门应明确承接主体，制定配套的实施细则，建立可操作性的标准化流程，清理和政府部门捆绑的中介机构，同时强化监管，规范服务；注重改革的整体设计、统筹实施，通过自上而下的力量，推动信息等资源在不同部门间的整合与共享；建立自上而下和自下而上的双重监督体系，完善行政审批责任追究制度。
（二）国有企业改革
广泛吸纳地方各级政府、国有企业、民营企业、专家等各相关方的意见，特别是及时总结借鉴宝贵的地方实践经验，以及工作在最前线的国企、民企代表的意见和建议；尊重改革规律，加快明确国有资产管理等具体改革的落实方案；通过自上而下的力量坚决破除利益壁垒，打破固有的行政性垄断、引入新的社会资本、建立新的国资监管体制、不断提高国企效率；允许地方甚至国有企业探索适合自己的改革方案，建立容错机制。
（三）财税体制改革
妥善考虑相关各方的利益和承受力。在政府与企业之间，应侧重于效率，要有利于减轻企业税费负担；在政府与个人之间，应侧重于公平，加大收入分配的调节力。加快设计具有明确指向的可操作的方案，尽可能快地推动央地事权和财权的合理划分；不失时机地践行法治原则，以立法促改革。
（四）户籍制度改革
抓住本质，坚定不移地破除福利制度二元化；敢于突破，加快启动土地制度改革；科学设计改革成本分担机制，中央合理承担部分成本；赋予地方政府一定的改革灵活性；在中央层面上，成立户籍改革专门机构，在其统筹协调下，打破部门、地方利益壁垒；对改革情况形成定期的摸底督查机制，及时应用督查结果。
（五）医药卫生体制改革
优化决策机制，统一决策层思想，将医生、医院管理者、基层卫生管理人员这些工作在第一线的群体吸纳到决策过程中；以系统推进的方式推进公立医院整体改革，在过去点的试验基础上进行面的改革；尊重现实，以强化基层医疗服务水平建设为基本前提推进分级诊疗制度建设；修订《执业医师法》，改革职称评定制度、人事管理制度、退休制度，全面推进医生自由执业；对愿意先走、快走的地方要给予充分的容错空间，及时总结推广好的经验。
课题组长：张林山、孙凤仪
课题组成员：张璐琴、赵雪峰、李晓琳、赵栩、李叶妍、张晓虹
