城乡规划法上的〝限期拆除〞应界定为行政命令

我国《城乡规划法》第64条至第66条规定了“限期拆除”，但对“限期拆除”属于何种行政行为实务中理解分歧较大，有主行政处罚的，有主行政命令的，也有主行政强制措施的。

    笔者以为，我国《城乡规划法》上的“限期拆除”应界定为行政命令。理由如下：

    一、我国《城乡规划法》上的“限期拆除”不是行政强制措施。我国《行政强制法》规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”对照该条规定，可知《城乡规划法》上的“限期拆除”，因其不是对违法建筑实施的“暂时性控制”的行为，从而不属于行政强制措施。

    二、我国《城乡规划法》上的“限期拆除”也不是行政处罚。

    1.行政处罚依其内容分类，有人身罚，行为罚（资格罚，能力罚），财产罚，申诫罚，“限期拆除”无法归入其中。

    2.惩戒性是行政处罚特点之一，是通过给违法相对人的合法的权利或权益造成损害来达到惩罚的目的。但“限期拆除”是限期回复到违法前的状态，本身并不具有惩戒性。

    3.《行政外罚法》没有规定“限期拆除”的行政处罚种类，尽管《行政处罚法》第八条有“（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚”的兜底条款。我国《土地管理法》第八十三条也规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。但是，“限期拆除”不仅规定于《土地管理法》《城乡规划法》，在其他部门法律体系中，也有规定“限期拆除”的。我国环境保护法律体系中也有“限期拆除”的规定，其中《环境行政处罚办法》第十二条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（六）责令限期拆除”。所以，且不论《土地管理法》将”“限期拆除”界定为行政处罚是否妥当科学，但《土地管理法》上作为行政处罚对待，也应限于土地管理法律体系，而不能以《土地管理法》第八十三条的规定径行以所谓的“体系解释”去解释城乡规划法律体系上的“限期拆除”性质。

    4.国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法〔２０００〕６８号）作出的答复中明确提出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。尽管这是对《城市规划法》第四十条的答复，但是《城乡规划法》出台后，因两法是一脉相承的，应作一样的解释。

    5.将《城乡规划法》上的“限期拆除”理解为行政处罚，必然要适用《行政处罚法》第二十九条第一款规定的两年追诉时效。如此，超过两年追诉时效，则不应再处罚，而违法建筑物却不能因为追诉时效而合法化，仍处于违法状态。尽管针对该等情形，行政机关和法院行政庭往往适用《行政处罚法》第二十九条第二款，用最高人民法院　(1997)法行字第26号函解读查处违反《城乡规划法》的违法建筑的行政处罚追诉时效。然而，这样适用法律是不正确的。行政处罚的是人的行为，最高人民法院关于土地违法中适用追诉时效的理解是没有问题的，因为非法占用土地，占用是个行为，在放弃占用前，非法占用行为是持续状态的，而《城乡规划法》上的处罚的是违法建设行为，建设行为完成，则追诉时效就起算。至于以后使用违法建筑物，不是建设行为，且法律并不处罚使用行为。如果违法建设行为人死亡，其继承人使用违法建筑物，如将“限期拆除”解释为行政处罚，岂非处罚的是使用行为？故解释为行政处罚理据不足。

    三、《城乡规划法》上的“限期拆除”应界定为行政命令。

    1.诚如上述，笔者以为我国《城乡规划法》上的限期拆除不是行政强制措施，也不是行政处罚，通过排除法，认为是行政命令。

    2.行政命令是行政机关依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示，即要求相对人进行一定作为或履行一定不作为的命令，最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定中明确有行政命令这一行政行为的种类，故并不难理解。

     3.违法建筑物只有在符合法律规定并采取补救措施的情况下才能合法化，否则违法建筑物的违法状态始终存在，应消除这种状态，回复到原来的状态。消除违法状态本身不是一种惩戒，而是恢复原有的法律秩序。限期拆除的目的恰恰不是为了惩戒行为人，而是对违法建筑物的一种处置。即使违法建筑物的“所有人”已经不是当初的“行为人”了，也同样要对其进行处置以消除这种违法状态。这种处置是通过向违法建筑物的“所有人”发出一定的命令来实现的。据此，城乡规划法上的〝限期拆除〞应界定为行政命令。