1978年发端于安徽凤阳县小岗村的农村改革，冲破了高度集中的人民公社体制，确立了家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，实现了农民与土地的真正结合，使农业经济获得迅速发展。但随着经济的发展和改革的不断深入，现行的土地制度也暴露出一些弊端，突出的是农户经营的土地规模狭小和农业生产效率下降。将土地作为农业基本生产要素按照市场原则进行流转与优化组合，提高农业的综合效益，实行规模经营，已成为新阶段农业经济发展的迫切要求。所谓土地流转，指在现行土地制度安排下，农户在承包权不变的前提下将土地的经营权转让给其他农户或经济组织使用。本文从安徽省宿州市农村土地流转的实践出发，对这一问题作简要探讨。
一、流转动因
安徽省宿州市是农业大市，在617万人口中农业人口为522万，占85%，有耕地738万亩，目前正处在由传统农业向现代农业过渡阶段。宿州市土地流转起步较早，动因复杂，既有内部的，也有外部的，概括起来主要有以下几方面：
1、家庭承包经营制度使土地“碎片化”，导致农业生产效率低下，使土地流转成为可能。土地是农业生产的珍惜资源，纵观我国几千年的发展历史，“均贫富”、“平均地权”已成为大众的普遍心理。正因为如此，我市在1981年实行家庭承包经营之初，就按照“公平原则”平均将集体土地分配到户，“远近兼顾，肥瘦搭配”，户均9块；1995年二轮土地承包时，各地发现土地过于零散不易耕作而进行了部分调整，目前户均5块。“碎片化”了的土地给农业生产经营造成很大浪费。由于不同农户地块交错一起，为了明确各自地块，必须拿出一部分土地作为边界，致使一些耕地不能用于生产而造成浪费。在对泗县墩集镇石梁河村的调查中，全村8000亩地，农户田埂地界占整个耕地的6%左右；在对埇桥区时村、夹沟镇的调查中也有类似情况。由此推算，全市除部分土地流转和萧砀百万亩水果用地外，农户地边浪费应在30万亩左右。在农机使用上，由于一家一户“小而全”的生产经营方式，也出现了使用率低和重复投入现象。埇桥区西二铺乡沟西村有420 户农民，3700亩耕地，如果采用规模经营，全村购置15台套大型拖拉机、收割机即够用，总投入150万元左右；而现在购买农用拖拉机的农户就占60%，加上其他农机投入，造成的浪费在一倍以上。萧县新庄镇农民李希珍，租用该镇小集子村农民土地2000亩连片生产小麦，采取科学种田，每亩用良种仅16-20斤，而全市目前尚有20%农户每亩用种在30斤以上。土地“碎片化”既造成农业生产资料的浪费，给生产管理带来不便，又导致生产力下降，使一些不善种植、土地收益较低的农户有动力将土地流转。
2、农村大量劳动力转移呼唤着土地流转。在农村改革初期家庭经营充满旺盛力，主要是家庭经营的优越性得到了充分发挥。按照美国经济学家舒尔茨的观点，我国农民属于“理性小农”，具有理性经济人的特点，他们在农业生产经营的各个环节都考虑到了边际成本的收益。但总体说这个收益是在农村劳动力比较丰富精耕细作的前提下实现的。随着我国经济的发展和城市化进程的加快，农村劳动力向城市和非农产业转移是大势所趋，农村已出现劳动力严重缺乏农业粗放经营现象。宿州市每年外出务工的青壮劳力达到130万人，占全市总劳力的一半以上，留守在家种田的多为妇女老人。当劳动力大量转移和非农收入达到相当的水平时，一些农民对农业失去兴趣，随产生土地流转愿望。
3、产业结构调整中高产高效的特色农业发展，刺激了土地流转。在市场的驱动下，一些农民利用现代化的物质手段和区域内独特的优势农业资源，开发和生产出品质优、价值高、有较向并有了一定积累后，需要扩大规模生产经营，于是导致了土地流转的发生。埇桥区永镇乡关湖村甜叶菊种植合作社社长陈爱武，带领农民种植甜叶菊2300亩，去年租赁农户土地60亩用作育苗。萧县龙城镇农民李武，租用该镇山坡地1200亩发展林果业，经济、生态和社会效益都十分明显。
4、农业产业化龙头企业拉动了土地流转。农业产业化指围绕农业产业的产供销、贸工农一体化经营，它通过引导农户参与农业产前、产中、产后的经营活动，发展行业之间的经济合作，使外部经营内部化，对于克服传统小农经营方式、增强农业的自我发展能力有明显优势。全市近年来农业产业化发展十分迅速，这些龙头企业通过租用农户的土地建基地，带农户，连市场，延长产业链，提高了农业经营的利润率。目前全市已有市级以上农业产业化龙头企业113家，其中国家级2家，省级19家，建有各类生产基地403万亩。农业产业化使一些农户自发与企业联合，促进土地流转。
二、流转的主要形式与特点
根据制度经济学理论，任何一种制度安排都不可能长期处于静止状态，在经济发展到一定程度时就会产生制度变迁。土地流转是在坚持我国家庭承包经营制的基础上的一种制度改进和创新，当农民在实践中发觉家庭承包经营制的局限性时，创新便悄然而至。宿州市土地流转早在上个世纪九十年代初就发生了，一些农民外出务工后即将承包地交给亲朋代耕种，之后流转面积不断扩大。据对五县区15个乡镇50个村调查推出，现全市土地流转面积共44.7万亩，占总耕地面积的6%，其中泗县12.6万亩，灵璧县7.2万亩，埇桥区12.1万亩，萧县11.2万亩，砀山1.6万亩。
经过多年的探索发展，目前全市主要有四种土地流转方式。一是土地转包。农户将自己的承包地通过协商，在一定期限全部或部分转包给村内的农户或组织使用，土地接包方向原土地承包经营人支付转包费。这种方式占全市土地总流转面积的60%以上。埇桥区芦岭镇王老庄村王海涛，大学毕业后回村转包村民104亩土地发展大棚菜，每亩转包费800元。二是土地互换。农户之间为方便耕作或各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。灵璧县朝阳镇韩家村9、10两组村民自己商讨互换土地，使户均承包地由原来的5-6块换为1-2块，同时还将长期外出打工不想种田的19户100余亩土地集中连片代为流转，以每亩600元的价格转包出去。泗县墩集镇石梁河村在产业规划区内连片种植大棚草莓200亩，村民尹文进想从事草莓生产，便与村民尹文领、尹金利协商换取规划区内5亩土地发展草莓，亩效益万元以上。三是土地租赁。农户将承包期内的土地在一定期限内全部或部分租赁给他人从事农业生产经营并收取一定租金。埇桥区夹沟镇夏刘寨村支部书记王化东，从1999年开始转包本村农户耕地500亩实行规模种植，采取良种、播种、管理、技术指导、收割“五统一”，提高了土地的规模效益，现转包面积已达3000亩。萧县皖王集团以每亩500元的价格租用赵庄镇前韦村村民500亩土地用于小麦良种繁育。四是土地转租。村集体组织根据群众意愿和现代农业发展需要，将已发包到户的土地租回，有的还引进资金改善农田基本建设，然后再转租给农户或集体组织使用。这种方式近年推进较快，农业产业化龙头企业建设基地，一些地方发展设施农业和特色种植等。灵璧县润禾棉业公司为建设优质棉生产基地，通过转租从冯庙镇沟涯村流转土地3000亩，以每亩300元的价格从农户手中租来，再以每亩250元的价格转租给农户，用每亩50元的差价作为扶持资金，从而使优质棉基地形成了产业化制种、标准化生产、组织化管理、规模化经营的发展模式，农户亩效益在5000元以上。泗县泗城镇三湾村有种植大棚蔬菜的习惯，从2005年开始村集体经济组织转租农户的土地兴建日光大棚种菜，三年来该村共回租108户农民土地410亩，每亩租金600元，并以相同的价格向78户农民转租，租期10年，取得较好的规模效益，目前日光大棚亩收益超过1.5万元。
全市土地流转主要有以下几个特点：一是流转具有普遍性。各乡镇、村都存在不同规模、不同形式的土地流转现象。二是流转多为本村农户之间自发进行。砀山县19个土地流转试点村6510亩流转面积中，农户双方自发流转占91%。三是流转面积由零散为主向集中连片发展。过去农地实际流转发生量以小面积为主，现在规模逐步扩大。萧县200亩以上的土地流转面积已超过1.5万亩，占全县总流转面积的13.4%。四是流转时间以短期为主。在对泗县12个村979户农户的调查中，流转时限在1-5年的为375亩，占总流转面积638亩的58.8%。五是流转租金支付方式具有灵活性且逐年攀升。短期流转的耕地主要以实物支付为主，长期流转以现金支付为主。在2003年农村税费改革前农民负担较重，粮价偏低，造成部分农户暗抛土地现象，农户之间的土地流转往往是“两不找”，即土地免费送给对方耕种，对方代交各种税费。随着农村税费改革的不断深入和中央支农政策力度加大，土地收益也呈明显上升趋势，流转金由原来的200元以下升至500-800元，目前土地租金仍然有升值空间。
三、存在问题
推进土地流转实行适度规模经营是现代农业发展的需要，土地作为一种生产要素，只有流动才能提高使用效率。但从我市土地流转的实践看，还处在激而不活的低水平上。土地流转缓慢的因素很多，既有土地本身承载功能的原因，也有内外部发展运作环境的影响。
从土地本身承载的功能看，农民难以舍弃土地。在我国土地资源禀赋极少的小农经济中，土地对农民有着生活、医疗和养老的多种保障功能，可以说是生命源泉和精神依靠。农民的这种强烈的恋土情结对土地制度的变迁构成刚性约束，指导着他们的理性选择是以生存安全为第一，并不是追求收益的最大化。因此在目前仍然缺乏有效生存保障的前提下，农民的首选是规避风险型的行为方式，致使土地流转发展缓慢。
从农业发展环境看，中央政策的变化和农业社会化服务体系的逐步建立，也客观地影响了土地流转。近年来，中央实行了以工补农、以城带乡的惠农政策，不但免除了农业税，而且对农业还有多项补贴，这些变化促使一些外出打工的农民要回已经流转的土地。在2003年农村税费改革前，我市土地流转面积曾达到40万亩，税改后一度回落到20万亩，现在又恢复到原有水平。同时，近年来农业社会化服务发展很快，特别是农机化的迅速推进，既减弱了农业生产的劳动强度，又有效克服了一家一户难以解决的问题。这种环境下，一些农民满足于自家土地的耕作，淡漠了土地流转意愿。
从土地流转的主体看，农业产业化龙头企业、农民合作组织及农村的能人大户总的数量少，实力弱，没有发挥对土地流转的牵动作用，限制了土地流转进程。
从土地流转具体操作看，随意性、不规范、机制不健全也迟滞流转发生。突出表现为，土地流转的随意性较大，流转时没有通过村组同意乡镇备案，使政府难以掌握土地变化情况；手续不完备，全市已发生的土地流转中有近一半为口头协议，有的即使签订了协议，也是标的、期限、补偿、权利义务不明，埋下了流转纠纷的隐患；机制不健全，总体上还处于自发阶段，没有形成市场化流转机制，缺乏中介组织，信息不畅，纠纷仲裁没有发挥应有作用等。
四、启示与建议
1、在我国家庭承包经营制度安排下，土地流转势在必行，但目前总体推进的条件尚不成熟，流转只能是渐进式的。通过对宿州市土地流转实践的分析得出，实现流转首要的是减少土地的“兼顾”用途，使农民离开土地后可获得同等的就业机会、稳定的收入和各种社会保障；同时农民作为社会中的理性经济人，放弃或使用农地的机会成本最小化、追求收益最大化是目标。但从目前发展看这些客观条件还普遍未达到，因此流转只能是渐进的。各地在进行土地流转时，一定要从当地农村生产力发展水平的实际出发，对基本具备条件的要大力宣传强力推进，对暂不具备条件的要宣传利导，尊重农民意愿，切不可拔苗助长。从政府方面说，一是抓紧户籍制度改革，疏通农民进城务工定居的渠道，并加快建立适合农村特点的社会就业、养老、医疗等社会保障体系，消除农民离土的后顾之忧；二是大力发展二、三产业，提高农村劳动力转移率和就业稳定性；三是教育农民，努力把传统农民改造成现代农民，为土地流转实行规模经营创造充分必备的条件。
2、积极培育流转主体是当前迫切而重要的任务。农业产业化龙头企业、农民合作组织、农村能人大户和返乡创业者在土地流转中发挥了突出作用，政府应加大培育扶持力度。要坚持大中小并举、高中低端并重、农工商联动的思路，多形式、多领域、多层次培育发展龙头企业；扶持种养、营销大户和农民合作组织，发展特色农业和区域规模经济，提高产业的集中度；近年农民工返乡发展乡村工业和特色农业已成趋势，这些“草根”企业的生产经营者，自己决策、自我兴业、自负盈亏，强烈的内在创业冲动使他们在大多数情况下会获得成功，对土地流转的牵动作用很大。这些土地流转主体，政府应采取倾斜政策予以支持。对农业产业化龙头企业采用公司+合作组织+农户的方式，集中流转土地在百亩以上，流转期限在3年以上的财政应给予一定奖励；对规模经营在50亩以上的土地流转大户和单位进行农产品生产、加工、销售业务，应享受农业龙头企业和政府扶持粮食生产的优惠政策；对受让面积较大，流转期限较长的经营主体，符合相关条件的，应优先安排农田基本建设、土地整理、农业综合开发等项目；在资金支持上，政府可在扶贫、新农村建设资金中切块支持土地流转，并象为下岗职工提供小额担保贷款一样，为土地流转主体提供担保。
3、在实践中确立发展重点和土地流转的新形式。调查发现，全市在土地流转中虽然出现了象王化东、李希珍那样规模在2000亩以上的种植大户，但总体看这种大户太少，而土地集中在50-100亩左右的“家庭小农场”较多，也比较适合目前农业生产经营的发展水平。这种适度的规模经营一方面生产成本低比较效益高，另一方面产业选择和投资易到位，此外这些规模经营者多为当地人，群众知底，信息对称，土地流转容易推进。对这些“家庭小农场”应重点发展。同时，在土地流转的形式上，土地股份合作制是近年各地出现的实现效率和公平兼顾的好方式，但在全市还基本没有出现。这种方式较好地处理了土地所有权、承包权和使用权的关系，具有产权清晰、利益直接、风险共担、操作简便的特点。集体经济组织拥有所有权，将承包权平均分配给农户；农户以承包权作价入股，可按股分红；集体将入股的使用权再投标承包，可以说达到了集体、农户和再承包者的“三赢”。目前这种做法正在埇桥区的夏刘寨村试行推进。
4、规范土地流转行为，减少流转纠纷。土地流转应按照“依法、自愿、有偿”的原则进行，确保健康发展。要完善流转手续，对流转的土地必须在协商一致的基础上签订书面合同，经村委会鉴证盖章后到乡镇备案。针对土地流转程序复杂的实际，积极发展土地流转中介组织。
由集体统一发包易产生农民利益被侵占问题，农户自行流转难以形成规模，建立土地流转中介服务中心等机构，可为农民提供流转市场信息、咨询、预测和评估等各项服务工作，规范流转行为。要积极开展农村土地承包纠纷仲裁，妥善解决土地流转的各种矛盾和纠纷，确保土地流转的有序进行。
二00八年十月九日
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