外蒙古，又称为“喀尔喀蒙古”、“漠北蒙古”，是清朝时期三大蒙古地区之一。在历史上，这里曾经出现过匈奴、鲜卑、柔然、突厥、回鹘、蒙古等强大的游牧帝国，是中原王朝的大敌。到清朝时期，正式将外蒙古纳入到了版图之内。许多人并不知道：清朝曾经计划在外蒙古建立省制，那为何没有实现呢？
外蒙古是由喀尔喀蒙古直接发展而来。明朝中期，蒙古达延汗统一了蒙古高原，并将这些蒙古部落整合为了6个万户，其中漠南有5个万户，漠北有1个万户，也就是喀尔喀万户。喀尔喀万户共有12部，其中内五部居喀尔喀河以东，外七部居河西。达延汗去世后，内五部逐渐内迁到了漠南，留下漠北的喀尔喀部落也就剩下了外七部。根据统计，现在的蒙古国人有80%都是喀尔喀蒙古的后裔。
在明朝末期，漠南蒙古被皇太极征服。同时，皇太极获得了蒙古汗国的玉玺，并被尊为“博格达车臣汗”，从此清朝皇帝也成为了蒙古大汗。清朝虽然征服了漠南蒙古，但是喀尔喀蒙古和卫拉特蒙古依然试图与清朝为敌。康熙初年，卫拉特蒙古的噶尔丹建立了准噶尔汗国，他大举东征喀尔喀，试图统一蒙古各部，重建蒙古帝国的辉煌。
然而，噶尔丹遇到了最强劲的敌人——康熙皇帝。面对噶尔丹的远征，康熙皇帝通过三次亲征将之击败，最终噶尔丹在众叛亲离的绝望中服务自杀。1691年，康熙皇帝主持了多伦会盟，内外蒙古的王公都参与了这次会盟。这次会盟规定喀尔喀蒙古隶属于清朝管辖，清朝册封蒙古各级贵族为汗、君王、贝勒、贝子等爵位，并按其爵位发放俸禄，从此蒙古王公成为了清朝官僚体系的一部分。
在行政上，康熙皇帝将喀尔喀蒙古划分为了34旗，这标志着以前在漠南蒙古推行的“盟旗制度”正式推广到了漠北地区。盟旗制度，划分了蒙古各部的游牧范围，严格限制了各部的迁徙，也就使得蒙古各部无法兼并，是一种分而治之的策略。盟旗制度是历史上治理蒙古部落最好的制度，这种制度不断改造，一直延续到了现在。
雍正和乾隆年间，清朝对喀尔喀蒙古的治理措施有一些改动。雍正年间，由于亲王额驸策棱在对准噶尔汗国的战争中立下汗马功劳，于是清朝从土谢图汗部中分出21旗，设立了赛音诺颜部，从此外蒙古形成了四大部。1733年，雍正帝为了整合喀尔喀四部的军事力量，又设置了乌里雅苏台将军，其首任将军正是策棱。
到乾隆年间，喀尔喀蒙古曾经在清军第二次远征准噶尔（平定阿睦尔撒纳）的战争中和准噶尔勾结，发动了“撤驿之变”。危难之际，乾隆皇帝一方面让蒙古宗教首领哲卜尊丹巴召集各部会盟，一方面派遣赛音诺颜部的成衮扎布出兵镇压。1756年，成衮扎布击溃了叛军，喀尔喀的交通恢复正常，清朝得以继续对准噶尔开战。
但是此次“撤驿之变”也让乾隆皇帝意识到外蒙古必须要进行军政分治。战争结束后，乾隆皇帝就设置了库伦大臣。从此，清朝在外蒙古就拥有了两大机构，其乌里雅苏台将军负责军事，而库伦大臣则负责民政。库伦大臣主要管辖外蒙古的边务、互市、司法和驿站，实际上成为了地方行政最高长官。库伦大臣之下，又设置了副职帮办大臣、印房章京、理刑司员、管理商民事务司员、笔帖式、恰克图办事司员等。从此，清朝在外蒙古一套比较完善的行政体系就建立起来了。
道光十二年库伦办事大臣颁发限票
库伦大臣对蒙古的管理职能有多强呢？在外交上，关于恰克图口岸和俄罗斯通商等事务由库伦大臣负责。1727年，中俄签订了《布连斯奇条约》，划定了中部边界，而库伦大臣则要在边界上设立147座卡伦，并定期派遣人员进行巡查。如果蒙古各部发生了司法案件，那也有库伦大臣负责处理，“土谢图汗车臣汗两部落蒙古民人交涉人命盗案，由库伦办事大臣办理。”
总之，库伦大臣的设置，标志着清朝已经将蒙古全面纳入到了管理范围，蒙古王公虽然还保留一定的自主权，但总体上这些自主权都在不断减弱。如果不是后来国际形势的突变，蒙古应该早就实现“改土归流”了。
1840年以来，英法等国发动了两次鸦片战争，导致中国东南沿海出现了严重的危机。鸦片战争又激化了国内的矛盾，导致太平天国、捻军运动、西北 的大爆发，整个清朝陷入了内忧外患之中。在中国陷入战争泥潭的时候，俄罗斯总是不忘趁火打劫，背后插刀，他们先后逼迫清朝签订了《瑷珲条约》《北京条约》和《勘分西北界约》，从中国划走了150多万平方公里的土地。不仅如此，俄罗斯还将侵略的目光瞄准了蒙古。
1860年，俄罗斯通过《北京条约》获得了在库伦开设领事馆的权利，从此俄罗斯开始在外蒙古的渗透。他们派遣大量的商人进入外蒙古，出现“喀尔喀四盟无一旗无贸易之俄商”的现象。俄罗斯不断在蒙古煽动和拉拢，通过多次贿赂活动，哲布尊丹巴八世逐渐“亲俄”。
1904年，西伯利亚大铁路干线完工，俄罗斯更是加紧在蒙古渗透。他们派遣大量的间谍在蒙古考察，获取情报。1900年，俄军甚至以“保护俄人利益”为由强行将军队开进了库伦。随后俄军在两年后撤出，但库伦依然有领事馆的卫队。
而清朝在平定各地叛乱、收复新疆之后，就主张在各边疆地区进行大规模的改革，加强对边疆的控制。于是，1884年设立了新疆省，1887年设立了台湾省。到了甲午战争之后，俄国更是提出了所谓的“黄俄罗斯计划”，试图将长城以北全部吞并。1900年，俄罗斯派遣10万大军入侵中国东北，幸好被中国军民击退。到1907年，清朝正式设立了奉天、吉林、黑龙江，成功完成了东北的行政改革。
1901年，清朝被八国联军击败，于是开始了“新政”。新政中一项重要的政策就是加强中央集权和边疆管理，其中比较重要的就是在西藏、川边、蒙古和东北地区推行“改土归流”。由于到了近代，清朝末期的“改土归流”和前期已经明确不同，前期的“改土归流”主要设计官员制度改革和土地分配，而清末的“新政”则强调移民实边、开发边疆的矿产、进行交通建设、编练新军、建立学堂等。因此，“新政”实际上是一场中央集权和近代化并行的改革运动。
新政开始后，蒙古各地的新政运动也在办事大臣的带领下开始了。于是，清朝开始在蒙古开发矿产、移民屯垦经商、建立新式的学堂和医院、编练警察和新军等。1907年，清朝决定将京张铁路延伸到库伦和恰克图；1909年，华人开始在外蒙古设立了现代邮局。不过，由于外蒙古自然环境特殊，这里的土地开坑计划始终没有什么进展。
清末移民外蒙古的内陆居民
随着外蒙古“新政”的不断进行，一些有识之士主张在外蒙古设省。1903年，赵尔巽就提出在蒙古设省。1905年，姚锡光在考察了内蒙古东部地区后向军机大臣奕劻和北洋大臣袁世凯呈递了《实边条议以固北圉说帖》，提出应该在内蒙古设立热河、察哈尔、和绥远三省。
然而，库伦大臣和乌里雅苏台将军却坚持反对设省，他们提出了许多条理由，大概总结起来有：（1）外蒙古地广人稀，不适合土地开发，只适合游牧经济；（2）蒙汉语言不通，移民会增加民族矛盾。特别是开发外蒙古的矿产会严重损害蒙古各级贵族的利益，导致他们离心离德。（3）设省会因此增加大量的官员，会导致腐败蔓延，最终影响民心。
蒙古贵族
的确，乌里雅苏台将军和库伦大臣长期驻扎蒙古高原，对蒙古的了解要强于京城的官员。如果贸然设省，在蒙古推行新政，必然会破坏蒙古王公和平民的利益，激化民族矛盾。而当时俄罗斯也在蒙古渗透，如果推行设省或“新政”的速度过快，必然会导致蒙古王公倒向俄罗斯。因此，清廷在听取其建议后，还是表示此事急不得，只能慢慢来。
因此，清朝在内外蒙古始终没有设省，而只是缓慢地推行新政。实际上，新政对蒙古下层百姓是非常有利的，例如限制了喇嘛教寺院苛敛蒙古民众的行为，减轻了广大蒙古人们的负担。而开办学堂，使得平民也可以接受教育，打破了宗教教育的垄断。新政破坏的只是王公贵族的利益罢了。
1911年7月，俄罗斯强制干涉中国内政，要求清朝停止在蒙古的“新政”，最终清朝做出了“缓办外蒙古新政”的承诺。同年10月，清朝爆发了“武昌起义”，内陆各省纷纷宣布“独立”。不久，蒙古王公贵族就在俄罗斯的怂恿下支持哲布尊丹巴宣布“独立”，从此外蒙古开始脱离中国。
虽然新政没有保护外蒙古，却守住了内蒙古。从1902年到1907年，清朝将内蒙古许多盟旗改为了府、厅、县，成功实现了“改土归流”。一直到清朝灭亡之时，内蒙古都一直掌握在清朝控制之中。到了民国时期，终于按照清朝原定的计划将内蒙古划分为了热河、察哈尔、和绥远三省。
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