对当前我国失地农民社会保障模式的评估

□ 作者：   杨卿

作者单位:中南财经政法大学经济学院

制度建设 2008年 第32期 字号：【大中小】

▲ 基金项目：本文为2006-2007年度湖北省社科基金项目“湖北失地农民就业和社会保障问题研究”（90307007104）的中间成果

◆ 中图分类号：F120.3    文献标识码：A

内容摘要：本文针对当前我国失地农民社会保障实践的主要制度模式，从制度的基本功能、制度均衡、绩效、和谐和活力等方面进行了详细分析。

关键词：失地农民   社会保障模式   评估

当前我国失地农民社会保障制度的建设正处在探索和完善过程中，各地陆续出台了适合本地特点且各具特色的失地农民社会保障政策。本文在考察和梳理这些政策的基础上，从失地农民社会保障制度建设角度，把当前我国失地农民社会保障模式进行了划分。

福利经济制度评估标准

基本功能标准：是否以公平优先作为制度构建的价值取向，是否在维护社会稳定、促进社会和谐发展方面起积极作用；制度能否为目标群体提供基本保障，是否反映、满足社会福利需求。

制度均衡标准：制度供求是否实现均衡，处于失衡是制度供给不足还是过剩，处于不断扩展的创新状态还是处于不断收敛或停滞状态。制度供给对于制度需求的识别和反应能力如何，制度的有效投入以及福利资源分配情况。

绩效标准：从近期看，制度设计结构是否合理，是否运转灵活，运行是否规范；制度运行、完善、监督等成本高低状况，福利资源的使用是否集约等。从长期看，社会福利负担是否合理，个人和整个社会是否有能力支付得起，未来制度能否避免支付危机，是否实现可持续发展。

和谐标准：一是制度环境和谐，与其他制度是否冲突，子制度之间是否协调，制度变迁是否同步；二是与国情相适应，是否与当时的文化、资源环境相匹配；三是与时代发展相适应，社会福利安排能够经得起国内政治、经济、人口和社会因素带来的影响，能否经得起全球化的冲击。

活力标准：不同的制度安排会对经济当事人产生不同的激励作用，进而产生不同的生产性收益。福利经济制度能否为经济发展带来正向的外部效应，从而为经济发展做出贡献。制度是否促进市场经济的完善，成为市场经济运行的保障机制和平衡机制；是否有利于调整我国的就业结构和产业结构等。

失地农民社会保障主要模式的评估分析

（一）城保模式

北京、江苏苏州等地将被征地农民纳入城镇社会保障体系，根据被征地农民的不同年龄和个体能力，将其分别纳入城镇职工基本养老、医疗和失业保险体系或城镇居民最低生活保障体系。

1.从基本功能标准看：城保模式使失地农民和其他城镇职工一样，参加各种城镇社会保险项目，享有同等的社会保障待遇，体现了政策的公平性和平等性。制度为失地农民提供基本的保障，保证其老有所养、病有所医和困有所助。

2.从制度均衡标准看：现有的城镇职工社会保险体系由于制度设计问题，并不完全适合我国现阶段大多数被征地农民，突出问题就是缴费成本过高，超过了政府和失地农民承受能力，制度供给对于制度需求的识别和反应能力较强，福利需求满足程度较高和福利资源分配不均衡并存。

3.从绩效标准看：由于社会保障支付水平与国情不相适应，加上老龄社会的快速到来，社会养老制度存在严重的“空账”问题，“逆选择”导致企业逃避参保，使养老基金不能有效“开源”，加上社保资金管理运作低效等问题，使未来制度存在支付危机，较难实现可持续发展。

4.从和谐标准看：昂贵的城保模式与时代发展不相适应，大量被征地农民的进入必然进一步加剧本已严重的养老保险制度危机，增加长期支付压力。

5.从活力标准看：由于大规模扩面，会造成历史欠账增多，当期筹资对被征地农民个人、村集体和政府都构成一定的财政压力。由于养老保险个人账户依然没有做实，制度的可持续发展必然面临更大的挑战，促进市场经济的完善将成为空谈。

（二）农保模式

山东青岛市明确规定将被征地农民纳入农村社会养老保险制度，探索建立个人账户与社会统筹相结合的制度。

1.从基本功能标准看：由于社会保障待遇较低，农保模式不能为失地农民提供基本的保障，只能部分的反映、满足失地农民的社会福利需求，在维护社会稳定、促进社会和谐发展方面所起的作用有限。

2.从制度均衡标准看：农村社会保障制度不是建立在权利与义务对等的正式制度基础上，社会养老保险和合作医疗保险仅在小范围进行试点，并未形成稳定而规范的制度，因此制度供给对于制度需求的识别和反应能力较差。

3.从绩效标准看：农村社会保障制度社会化程度低，依然停留在政府、集体或社区的救济和救助的低层次上。农村社会保障制度运转欠灵活，运行欠规范。

4.从和谐标准看：由于农村土地制度以及农业生产方式没有发生实质性的变化，决定了以家庭保障为主导的农保模式很难经得起国内政治、经济、人口和社会因素带来的影响和全球化的冲击。

5.从活力标准看：农保模式改造相对滞后，不能满足社会经济发展的需要。本文认为，作出将失地农民纳入农村社会保障体系解决失地农民问题这一判断的基础是我国的二元社会体制将长期存在。

（三）镇保模式

镇保模式是上海市政府出台的有关被征地农民社会保障管理办法，规定被征地农民参加小城镇社会保险。由于这种类型只在上海市实施，又称上海模式。

1.从基本功能标准看：镇保模式为失地农民提供了基本的保障，受到了被征地人员和上海市郊区范围内用人单位及其职工的普遍欢迎，在维护社会稳定、促进社会和谐发展方面起了积极的作用。

2.从制度均衡标准看：镇保模式是在现行城保和农保制度基础上的创新，是对现行社保的部分理念和机制进行的改革探索，在技术层面上进行了大胆尝试，使得制度供给对于制度需求的识别和反应能力较强。

3.从绩效标准看：镇保模式具有低水平、有弹性、权利义务统一、强化激励机制的特点，制度设计结构比较合理，但同时存在着筹资难、发放难等问题。长期看，存在基金平衡难、可持续发展难等问题。

4.从和谐标准看：镇保模式立足于上海市范围内的社会保险和相关社会领域的制度环境，立足于上海经济实力雄厚的实际，在局部区域是和谐的或基本和谐的。但在经济实力方面其他省市难以比及，不宜盲目推广。

5.从活力标准看：镇保模式扩大了社会保障的范围，促进了就业，改善了区域投资环境，进而产生了生产性收益；解除了被征地农民的后顾之忧，使他们顺利的迁入城市生活和就业，对于改善区域就业结构和产业结构具有积极意义。

（四）商保模式

重庆市被征地农民安置工作由市国土资源局主管，将被征地农民养老保障纳入商业保险。由于这种类型只在重庆市实施，又称重庆模式。

1.从基本功能标准看：商保模式在维护社会稳定、促进社会和谐发展方面起了一定的作用，能为失地农民提供一定的经济保障。但有限的经济保障并不能反映、满足失地农民的社会福利需求。

2.从制度均衡标准看：商保模式制度供给对于制度需求的识别和反应能力较高，但仅设计了养老的内容，且标准偏低，应对未来经济波动的形式单一，因此，商保模式福利需求的满足程度较差。

3.从绩效标准看：制度有结构设计简单、制度运行监督低等特点。将市场机制引入社会养老保险基金管理，有效解决由政府或公营机构进行经营管理产生的弊病。但商业保险难以在长时期内成为被征地农民可靠的养老保障机制。

4.从和谐标准看：商保模式与某些规定冲突。《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》明确规定，被征地农民社会保障业务由各级劳动保障部门的社会保险经办机构办理。