案情简介
江苏某纸制品厂是2001年1月经工商局许可的一家独资企业，许某为其法定代表人。2002年，该厂委托县某环境监测站对其厂房进行了环境保护项目验收，次年取得县环保局核发的验收报告和排放许可证。
2015年，省环保厅和省监察厅联合发布《督办该地区环境问题的通知》，其中罗列了包括许某企业在内的共32家造纸厂，该通知针对这些造纸厂存在的问题，提出了具体的整治措施。2016年，市环保局和市监察局据上述通知，联合制订了该市造纸企业综合整治方案。至此，许某企业被确定为环保部门负责综合整治的企业。2017年年初，许某所在县环保局便作出取缔本辖区严重污染造纸企业的《通知》，并以许某企业排放许可过期，其生产行为已严重污染环境为由，责令许某自行关闭企业，拆除生产设施设备，如逾期仍未关闭拆除，将联合部门强制关闭。
律师分析
本案中，主要的争议焦点是县环保局作出取缔淘汰污染严重造纸企业的《通知》，其行政行为是否合法。该行政行为的合法性，不仅直接关系到造纸厂是否应被取缔，更决定许某企业利益补偿的走向。
律师观点
据此，北京吴少博律师事务所结合案情作如下分析：
1、县环保局仅依据上级通报关停许某企业，缺乏事实认定依据。
县环保局通知许某企业“关闭取缔”行为是行政处罚行为。根据《行政处罚法》第三十条的规定，行政机关作出行政处罚时必须查明事实。此外，根据《环境行政处罚办法》的相关规定，行政机关作出行政处罚前应当遵守包括立案、调查取证、案件审查、告知和听证等程序。但本案中，县环保局在未提供许某企业存在环境违法行为证据材料的前提下，仅按照上级环保部门的情况通报，便认定许某造纸厂生产不符合环境保护标准，属于淘汰落后产能，严重缺乏事实依据。
2、排放许可证到期，并不意味着许某的造纸厂继续生产就必然严重污染环境，更不能以此被认定为淘汰企业，予以关闭。
许某造纸厂排放许可证在2017年1月到期后，时隔6天县环保局就作出《通知》，责令取缔许某的造纸厂。然而排放许可证过期，根本不能说明许某企业的继续生产行为，已严重污染环境。在许某企业生产原料，生产工艺，生产量均未发生变化的前提下，排放许可证过期不能成为认定造纸厂已由合法企业变为严重污染淘汰企业的证据。
首先，我国现有法律法规中没有规定企业排放许可证到期，没能延期就将企业取缔的条款。现县环保局没有任何证据证明许某造纸厂的生产行为已存在污染环境的事实，其称许某企业在排放许可证过期后继续生产就会严重污染环境，当属个人主观臆测。一个虚构的前提，不能得出造纸厂已造成重大环境污染的结论。该结论是没有事实基础而作出的一个推论，其逻辑严重错误。因此，县环保局认为排放许可证到期，许某企业就将造成严重污染损害，没有事实依据。
其次，该市已于2016年年底，对区域内的行政区划进行调整，原来的县域全部划入市区，撤县设区。然而，许某企业在排放许可证到期前，就向县环保局申请了延期，但因行政区划的变更，县环保局的职能由市环保局所承接。市局承接后，暂停了辖区内所有排放许可证的延期业务，当时辖区内的所有企业均无法办理相关手续。因此，许某企业排放许可证无法办理延期的责任并不在自身。
3、县环保局所作的处罚行为，应认定为无效的行政行为。
《行政处罚法》第三条第二款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。我们认为，县环保局未对许某造纸厂进行立案调查等处罚前告知程序，仅根据环保、监察部门的《情况通报》及许某排放许可证到期，即作出《通知》。而该责令许某自行关停企业的行为，既无事实依据，又属程序违法，此次县环保局作出的关停通知应确认为无效。另外根据《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。所以本案可以确认县环保局处罚行为无效为由提起诉讼。
案件结果
根据多年的办案经验，北京吴少博律师事务所建议许某本案的实际诉请应以撤销《通知》，确认处罚行为违法为主。因为在司法实践当中，法院出于各方考虑，一般不会确认这一类案件处罚行为无效。因为一旦确认无效，必将不利于本地区工作的继续开展。于此，许某企业提出确认的处罚行为违法的诉讼请求，获得了当地法院的支持。判决作出后，负责领导便就此事直接与许某进行了协商，双方达成以评估结果作为此次补偿依据的方式解决问题。最后通过评估评定许某造纸厂的金额为692.5万。
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