近年来，越来越多的PPP项目库外的政企合作项目，在交易机构的前半段采取的是政府直接授权地方国有企业作为实施主体，有地方国有企业作为招采负责人，一般以公开招标方式在地方政府公共资源交易平台上，选定社会资本作为投资和总承办主体。姑且不针对此类项目如何操作才能合规以及规避地方政府隐性债务等方面进行论述。本文，仅仅针对政府是否可以在PPP项目库外直接授权地方国有企业作为基建投资项目的实施主体，是否需要公开招标确定实施主体，进行论证。主要政策依据如下：
1.按照《关于国有企业工程界定与分类的指导意见》（国资发研究〔2015〕170号）：根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类，公益类国企以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，要根据承担的任务和社会发展要求，加大国有资本投资，提高公共服务的质量和效率。严格限定主业范围，加强主业管理，重点在提供公共产品和服务方面作出更大贡献。不论是公益性还是商业性地方国企，都要在项目交易结构和投资条件方面，充分论证合理性和合规性，避免虚铺摊子、违规操作、增加地方政府隐性债务和违规举债。2. 按照中共中央国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（2015年8月24日），将国有企业分为商业类和公益类。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。公益类国有企业承担非经营性项目，需要地方政府财政给予给予支持和补贴，资金流转过程中极易固化政府支持责任，需要通过政府注资、财政资金封闭运作专项利用、经营性市场化项目与公益性项目打捆打包等手段来避免政府隐性债务。 3.按照《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号），“综合采取安排财政资金、划拨政府资产、国有资本投资运营公司资本配置、政府投资基金、政府和社会资本合作等方式，加大对公益性行业投入”，“按照预算管理、财政事权和支出责任划分等有关规定，中央财政与地方财政通过安排预算资金、划拨政府资产等，支持包括国有企业在内的各类主体更好地在公益性行业发挥作用”。“各地可根据发展实际，鼓励地方国有企业对城市管理基础设施等公益性行业加大投入。”此处划拨政府资产、国有资本投资运营公司资本配置等方式，就隐约包含了政府可以通过非竞争性方式将公益性项目授予地方国有企业，如果公益性项目收入无法覆盖投资，可能就需要与市场化经营项目打包实施。4. 按照《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101 号），“支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任”。此处依法合规的描述，并未强调一定要通过竞争性方式来实现，公益性项目本身存在一定的经济外部性，若非政府出资的国有企业，其他社会资本很难也不会愿意参与，刨除房地产商业开发配建、TOD以EOD类项目外。授权去平台化地方国有企业去实施，无疑是最佳选择。5.按照《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）：“着力创新体制机制，完善国有资产管理体制，深化国有企业改革，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大”。6.按照《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》（国发〔2019〕9号）：“按功能定位、治理能力、管理水平等企业分类授权，做到权责对等、动态调整”。此处提到授权非授权实施项目，主要针对资本运营和法人结构治理等方面，可以借鉴参考。7.按照《国家发展改革委关于印发<2019年新型城镇化建设重点任务>的通知》（发改规划〔2019〕0617号）：“全面推进地方融资平台公司市场化转型，打造竞争力强的地方基础设施和公共服务投资运营主体”。综合分析：能够支撑政府在PPP项目库外直接授权地方国有企业作为基建投资项目的实施主体的合规性文件，都是国务院以及相关部委的文件通知，并没有上升到法律和行政法规层面。归纳总结看来鼓励公益类的地方国有企业对城市管理基础设施等公益性行业加大投入，至于是否需要公开招标并没有明确说明，按照反向推理的逻辑，公益性行业如果具备竞争性的，比如PPP范畴中的完全政府付费的公益性项目、有一定使用者付费的准公益性项目以及特许经营范畴等，都是需要按照政府采购和招投标领域相关法律法规以竞争性的方式选定社会资本作为具体实施的责任主体，那么，无法通过PPP和特许经营等路径确定社会投资人的公益性项目怎么办，真要招起标来，也不会有市场化的法人去投标，没办法，地方政府就只能授权地方国有企业（政府全资的市场化企业）去实施。
另外，针对片区开发类项目来说，一般都是公益性项目和经营性项目的组合，在政府授权阶段往往处于投资识别或预可研阶段，被授权企业一般会以企业立项的方式开展项目整体立项，既然是企业立项，站在企业投资项目自主经营、自负盈亏的角度，本就无需政府授权这个环节，所谓“授权”无非就是给企业一个针对一定区域内“一揽子”项目进行投资建设运营的“资格”。
因此，只要不违背政府采购法及实施条例、招投标法及实施条例、招采领域配套的政策文件，不涉及特许经营条例中要求的必须招标的领域，政府直接授权地方国有企业实施公益性项目并无不妥，并不涉及违规。文章来源
来源：基房通
日期：2023-04-17
声明：本文内容仅供学习参考，如有侵犯版权请告知，我们将及时删除！
