提问：监察机关调查处理行政机关公务员违法违纪案件的程序及所应当适用的法律依据是什么?
提问人：游客 提问时间：2007-8-5 16:01:00 回答人：周璐璐
| 《条例》第四十条规定，《中华人民共和国行政监察法》是监察机关依法行使监察职权、履行监察职责的法律依据。在《中华人民共和国行政监察法》中，对监察机关调查处理国家行政机关公务员违法违纪案件的初查、立案、调查、审理、处理等程序作出了明确规定。因此，监察机关对违法违纪国家行政机关公务员的调查、处理，应当按照《中华人民共和国行政监察法》规定的程序办理。监察机关调查处理政纪案件的程序，是指监察机关在对政纪案件进行调查处理过程中所应遵循的步骤和方式。 |
《中华人民共和国行政监察法》第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条和《行政监察法实施条例》第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条对监察机关调查处理政纪案件的程序作了规定。根据这些规定，监察机关应当按照下列程序对政纪案件进行调查处理：
(1)对需要调查处理的事项进行初步审查；认为有违反行政纪律的事实，需要追究行政纪律责任的，予以立案。 需要调查处理的事项，是指监察机关依法受理监察对象违反行政纪律行为的线索和材料后，经过分析，认为需要进行调查处理的线索和材料。监察机关受理的违反行政纪律行为的线索和材料很多，也很复杂，有些线索可能是道听途说，毫无根据的，有些可能不属于该监察机关管辖，而属于其他监察机关管辖。因此，监察机关要对这些线索和材料进行认真分析，仔细鉴别，以确定需要进行调查处理的线索和材料。
确定了需要调查处理的事项后，就要对需要调查处理的事项进行初步审查。初步审查，是指监察机关对需要调查处理的事项，在正式立案前采取一定的方式进行初步了解核实，以确认是否符合立案条件的活动。由于每一种违反行政纪律行为的情况和特点不同，初步审查的方式也不尽相同，因此，应针对每一种违反行政纪律行为的情况和特点采取相应的初步审查方式。实践中常用的方式有：书面核实；当面了解核实知情人和有关单位、人员的反映以及检举人、控告人提供的有关情况；责成或者委托下级监察机关了解核实有关情况等。初步审查后应当如何处理呢?《中华人民共和国行政监察法实施条例》第二十九条规定，“对违反行政纪律行为进行初步审查，应当经监察机关领导人员批准。初步审查后，应当向监察机关领导人员提出报告，对存在违反行政纪律的事实并且需要追究行政纪律责任的，经监察机关领导人员批准，予以立案。”不存在违反行政纪律事实，或者虽然存在违反行政纪律事实，但情节轻微，不需要追究行政纪律责任的，不予立案。
立案，是指监察机关对需要调查处理的事项经过初步审查，认为有违反行政纪律的事实，需要追究行政纪律责任的，依法决定案件成立并进行调查处理的活动。立案必须具备以下三个条件：一是有违反公务员纪律的事实。违反公务员纪律的事实，是指监察对象实施违反公务员纪律行为的时间、地点、手段、动机、目的、行为本身和侵害对象以及所造成的危害后果等各种事实的总和。监察机关立案所需的违反公务员纪律的事实，是指初步确认的主要的违反公务员纪律事实，而不是全部违反公务员纪律的事实，全部违反公务员纪律的事实要到调查阶段结束之后才能查清楚。监察机关在对需要调查处理的事项进行初步审查后，认为有主要违反公务员纪律的事实，就可以作为立案的一个条件。二是需要追究纪律责任。需要追究纪律责任，是指对存在的违反公务员纪律的事实依据有关规定需要给予处分或者作出其他处理。有违反公务员纪律的事实，只是立案的条件之一，但并不是所有违反公务员纪律的事实都要立案，能否立案还要看是否需要追究纪律责任。以上两个条件是立案的实体条件。三是经监察机关领导人员批准，这是立案必须严格履行的程序上的条件。监察机关对立案材料进行审核后，认为符合立案条件的，应当写出立案报告，同时填写立案审批表，一并报监察机关领导人员审批。监察机关领导人员接到立案报告和立案审批表后，应当认真审核违反公务员纪律的事实，核对立案所依据的法律、法规、规章规定以及其他有关规定，根据立案的实体条件，严格审核把关。如果认为符合立案实体条件，即批准立案；如果认为不符合立案实体条件，即不批准立案，由监察机关作出其他处理；如果认为需要对某些问题作进一步了解，则退回立案报告和立案审批表，再进一步了解。其中，前两个条件是立案时必须同时具备的，违反公务员纪律的事实是立案的前提条件，没有这一条件，就根本谈不上是否需要追究纪律责任的问题。同时，只有违反公务员纪律的事实这一个条件，如果不需要追究违纪人员的纪律责任，也不需要立案，二者缺一不司。 特别还需要注意的是，对于重要、复杂案件的立案，应当报本级人民政府和上一级监察机关备案。
《中华人民共和国行政监察法实施条例》第三十条规定，“行政监察法第三十条第二款、第三十一条第二款所称‘重要、复杂案件’，是指有下列情形之一的案件：①本级人民政府所属部门或者下一级人民政府违法违纪的；②需要给予本级人民政府所属部门领导人员或者下一级人民政府领导人员撤职以上处分的；③社会影响较大的；④涉及境外的。”对这些案件的立案，都应当报本级人民政府和上一级监察机关备案，接受本级人民政府和上一级监察机关的监督。重要、复杂案件实行备案制度的目的在于：一方面本级人民政府和上一级监察机关能够及时了解、掌握重要、复杂案件以及有关部门和人员遵纪守法的基本情况；另一方面又可使监察机关的案件调查处理活动及时得到本级人民政府和上一级监察机关的领导、支持和监督。
《中华人民共和国行政监察法实施条例》第三十一条第一款规定，“监察机关决定立案调查的，应当通知被调查单位的上级主管机关或者被调查人员所在单位，但通知后可能影响调查的，可以暂不通知。”监察机关对依据其管辖范围而受理的监察对象的违纪行为的线索和材料，经初步审查，决定立案调查的，在正式实施调查前应当通知被调查单位的上级主管机关或者被调查人员所在单位，这是监察机关查处政纪案件的一项重要程序。对于有关单位来说，便于他们了解下属部门和人员遵纪守法以及下属部门及人员涉嫌违纪的有关情况，以更好地履行领导、监督职责；同时也是为了取得有关单位对监察机关查处案件工作的支持和配合，便于监察机关查处案件工作顺利有效地进行。
但是，从监察机关查处政纪案件的实际情况看，很多违纪案件涉及面广，情况复杂，监察机关在立案调查过程中经常遇到被调查单位的上级主管机关、被调查人员所在单位对其下属部门及其人员的违纪行为的查处不予积极配合和支持，甚至庇护违纪行为等情形，这些情形都会妨碍监察机关调查案件工作的顺利进行，增加了办案的难度。在这种妨碍调查的特定情况下，监察机关就不应再将立案决定通知被调查单位的上级主管机关、被调查人员所在单位。
另外，监察机关通知被调查人员所在单位立案决定时，被调查人员所在单位在获得知情权的同时，还要承担相应的义务。《中华人民共和国行政监察法实施条例》第三十一条第二款规定，“监察机关已通知立案的，未经监察机关同意，被调查人员所在单位的上级主管机关或者所在单位不得批准被调查人员出境、辞职、办理退休手续或者对其调动、提拔、奖励、处分。”这是因为，当监察机关通知被调查人员所在单位立案决定时，如其批准被调查人员出境，就会直接影响到监察机关的调查取证，甚至可能会出现被调查人员逃匿的情况，这都会妨碍办案工作的顺利进行；同时，由于对违反公务员纪律人员的处分是一种同其身份相关的一种纪律制裁，如果在立案调查期间，批准被调查人员辞职，其身份发生改变不属于监察对象后，监察机关的调查工作就无法进行；如果对被调查人员调动、提拔可能涉及对其的管辖权限的改变等问题，也同样会妨碍查处案件工作顺利进行。同时，由于被调查人员正处在被调查期间，是否违纪还没有定论，在这种情况下，给予其奖励、处分，同样会妨碍查处案件工作的顺利进行。
(2)组织实施调查，收集有关证据。 政纪案件立案后，开始组织实施调查。政纪案件调查，是指政纪案件立案之后，监察机关依法收集证据，查清案件事实，并提出初步处理意见的一切活动的总称。具体包括组织调查组，制订调查方案，采取监察措施，收集证据，审查判断证据，制作调查报告，提出初步处理意见等活动。 监察机关在对案件进行调查过程中，应当积极主动采取相应的措施和手段，运用各种正确方法收集与案件有关的各种证据。收集到的证据要进行审查判断，以确定它们是真是假，是否与案件事实有联系，有什么样的联系，能证明什么案件事实，现有证据能否证明全部案件事实等。证据的审查判断，就是办案人员对收集到的证据进行分析研究，鉴别真伪，找出证据与案件事实之间的客观内在联系，从而就案件事实作出结论的活动。它对于查明案件真实情况，准确认定案件性质具有十分重要的作用。根据《中华人民共和国行政监察法实施条例》第三十二条规定，“监察机关调查取证应当由两名以上办案人员进行，调查时应当向被调查单位和被调查人员出示证件。” 关于调查中止程序。监察机关在查办政纪案件工作中有时会遇到主要涉案人员出境、失踪，或者遇到严重自然灾害等不可抗力事件的情形，在这些情况下案件调查工作无法进行，应当中止调查。《中华人民共和国行政监察法实施条例》第三十四条第一款对此作出了明确规定，即：“因主要涉案人员出境、失踪，或者遇到严重自然灾害等不可抗力事件，致使调查工作无法进行的，监察机关的调查可以中止。”根据该条第二款规定，“中止调查应当经监察机关领导人员批准，并报上一级监察机关备案。经本级人民政府备案的立案案件中止调查的，应当再报本级人民政府备案。中止调查的情形消失后，监察机关应当恢复调查。自恢复调查之日起，办案期限连续计算。”
(3)有证据证明违反行政纪律，需要给予行政处分或者作出其他处理的，进行审理。 政纪案件调查终结后，要对案件进行审理。政纪案件的审理，是指监察机关的案件审理部门按照规定的程序对调查终结的有证据证明违反行政纪律，需要给予行政处分或者作出其他处理的案件进行审核的活动。监察机关在对案件进行审理时，应当就案件事实是否清楚，证据是否确凿，定性是否准确；处理意见是否恰当；程序是否合法进行全面审核，并写出审理报告。审理报告经审理部门负责人审核签名后，连同移送或呈报单位报送的有关材料一并提请监察机关领导人员审定。
(4)作出监察决定或者提出监察建议。 政纪案件审理结束后，对事实清楚、证据确凿、定性准确、处理意见恰当、程序合法、手续完备的案件，监察机关应当依法作出监察决定或者提出监察建议，并制作监察决定书或者监察建议书，经监察机关领导人员审核批准后，即可依法办理有关手续。 关于政纪案件的撤销。由于政纪案件在调查终结前，有无违反公务员纪律的事实，或者是否需要追究纪律责任尚处于不确定状态，因此，监察机关在调查政纪案件过程中就有可能遇到不存在违反公务员纪律事实的，或者不需要追究纪律责任的情况。依照《中华人民共和国行政监察法》第三十一条的规定，“监察机关对于立案调查的案件，经调查认定不存在违反纪律事实的，或者不需要追究行政纪律责任的，应当予以撤销，并告知被调查单位及其上级部门或者被调查人员及其所在单位。重要、复杂案件的撤销，应当报本级人民政府和上一级监察机关备案。”监察机关决定撤销案件的，应当制作撤销案件决定书，将撤销案件的原因和决定告知被调查单位及其上级部门或者被调查人员及其所在单位。 关于办案期限。办案期限，是指监察机关自政纪案件立案之日起至作出监察决定或者提出监察建议之日止所应遵守的期限。依照《行政监察法》第三十二条和《行政监察法实施条例》第三十五条、第三十六条的规定，监察机关立案调查的案件，办案期限自立案之日起算，至作出监察决定或者提出监察建议之日终止为6个月。也就是说，监察机关立案调查的案件，应当自立案之日起6个月内作出监察决定或者提出监察建议，予以结案。因特殊原因需要延长办案期限的，可以适当延长，但是最长不得超过1年，并应当报上一级监察机关备案。 另外，监察机关在调查处理政纪案件过程中还经常会出现发现被调查人员的新的违反行政纪律事实的情况，在这种情况下，办案期限就不能仍按原办案期限计算，而应当从发现新的违纪事实之日起重新计算办案期限。对此，《行政监察法实施条例》第三十五条第二款作出了明确规定，即：“在调查处理过程中发现被调查人员有新的违反行政纪律事实的，办案期限应当自发现新的违反行政纪律事实之日起重新计算。” 《行政监察法实施条例》第三十六条对可以延长办案期限的“特殊原因”作出了具体规定，即：“行政监察法第三十二条所称‘特殊原因’，是指下列情形：①案件发生在交通不便的边远地区的；②案件涉案人员多、涉及面广、取证困难的；③案件所适用的法律、法规、规章需要报请有权机关作出解释或者确认的。”监察机关因特殊原因需要延长办案期限的，应十分慎重，并应当报上一级监察机关备案，接受监督，不能毫无理由地任意延长办案期限。 （《行政机关公务员处分条例学习问答》人民出版社）
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