潮州市湘桥区丁某调味品加工场诉潮州市市场监督管理局没收违法所得、罚款及责令改正案
——行政行为合法性审查应遵循全面审查原则
关键词 合法性审查 全面审查 责令改正 程序违法
裁判要点
行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。人民法院对被诉行政行为合法性审查遵循全面审查原则，一般是指人民法院在行政案件审理中，应当对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查，不受诉讼请求和理由的拘束。
相关法条
《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第一款、第五十七条、第六十三条、第六十五条
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条
案件索引
一审：广东省潮州市湘桥区人民法院（2022）粤5102行初6号（2022年6月24日）
二审：广东省潮州市中级人民法院（2022）粤51行终38号（2022年10月12日）
基本案情
上诉人（原审原告）：潮州市湘桥区丁某调味品加工场（以下简称“丁某加工场”）
被上诉人（原审被告）：潮州市市场监督管理局（以下简称“市监局”）
丁某加工场向一审法院起诉请求：1.撤销市监局作出的《行政处罚决定书》（潮市监湘罚字〔2021〕49号）；2.本案诉讼费由市监局承担。
一审法院审理查明：丁某加工场于2020年4月27日取得《广东省食品生产加工小作坊登记证》，有效期至2023年4月26日，食品种类为调味料[芝麻油（散装）、芝麻酱（散装）、花生酱（散装）]。2020年6月1日市监局委托潮州市食品检验检测中心对原告进行食品安全抽样检验，相应的《食品安全抽样检验抽样单》（样单编号：3S00037）载明：样品信息中样品名称“花生酱”，样品来源加工，样品属性普通食品，生产日期2020.5.25，规格型号为散装，保质期1年，单价20元/kg，抽样基数40kg，抽样数量3kg，备样数量1.5kg，抽样方式非无菌抽样，是否进口否，原产地广东潮州，储存条件常温，抽样单位签名（盖章）处有“丁某”的签名。2020年6月28日，潮州市食品检验检测中心对上述抽检出具编号为SSX200037的《检验报告》，经检验，黄曲霉毒素B1标准指标为≤20μg /kg，实测值为315μg /kg，检验结论为：经抽样检验，黄曲霉毒素B1项目不符合GB2761-2017《食品安全国家标准食品中真菌毒素限量》要求，检验结论为不合格。2020年6月30日，市监局到该加工场生产经营场所进行现场检查并向其送达了上述检验报告并告知其有申请复检或提出异议等权利，郭某在送达回证上签名。市监局同时根据《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第三十九条规定，要求该加工场按照规定立即停止生产经营不符合食品安全标准的“花生酱”，同时对涉案花生酱进行召回。同日，市监局决定立案查处。该加工场同日向市监局提出复检申请。同年7月2日，市监局作出《复检通知》，检验项目为黄曲霉毒素B1。同年7月3日市监局向丁某及郭某进行询问，制作询问笔录。丁某陈述潮州市湘桥区丁某调味品加工场是其丈夫郭某所有，其没有参与加工场任何生产经营活动，加工场的生产经营活动一切由郭某负责，《食品安全抽样检验抽样单》应该是其丈夫帮其签名。郭某陈述2020年6月1日潮州市食品检验检测中心对该加工场生产的花生酱进行抽检时其在现场配合，《食品安全抽样检验抽样单》是其出于方便考虑代替其妻子签的名，其妻子从来没参与生产经营活动，5月25日生产的花生酱成品255斤，一共放置在3个白色塑料桶，每个桶装着花生酱成品85斤，销售单价为8.4元/斤，销售金额合计2142元，于5月29日已全部售出，主要销售给制售“粿条面”的小餐饮店，其不清楚他们在哪里做生意，每斤获利0.3元，获利合计67.5元，生产花生酱使用的花生米原料是从揭阳市揭东区锡场镇某粮食加工厂购进的，其无法提供花生米原料的检验合格报告，截止目前为止一共召回30斤。郭某同时向市监局提交揭阳市揭东区锡场镇某粮食加工厂的营业执照、《证明》、进货台账、原辅料进货验收记录、产品销售台账、生产投料记录等材料。市监局同日向该加工场作出《责令改正通知书》，责令其立即停止经营活动。2020年7月8日市监局再次对该加工场2020年6月30日及2020年7月1日生产的散装花生酱进行抽样检查，经检验黄曲霉毒素B1符合标准要求。2020年7月20日该加工场向市监局送《召回报告》，陈述其召回已出售的案涉花生酱30斤。2020年7月22日中国广州分析测试中心出具编号为S201611021a的《检验报告》，经检验，黄曲霉毒素B1检验结果为298μg /kg,检验结论为：所检黄曲霉毒素B1项目不符合GB2761-2017要求，检验结论为不合格。2020年7月22日市监局对本案进行立案。2020年8月10日市监局作出《关于潮州市湘桥区丁某调味品加工场涉嫌犯罪案件情况的调查情况》，建议此案移送潮州市公安局予以追究当事人生产、销售不符合安全标准的食品的刑事责任，并经审核认为该案事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，构成犯罪，达到移送标准，于2020年8月12日审批同意移送，并于2020年8月12日将该案移送潮州市公安局。2020年8月15日潮州市公安局作出《不予立案通知书》，认为涉案物品的销售金额没有达到法律规定的“其他严重情节”，涉案物品的黄曲霉毒素B1含量目前没有明确的界定是否属于“严重超过标准限量”，且现有的证据缺少行政执法部门对涉案物品的专家组论证意见，无法证实该涉案物品足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定，决定不予立案。2020年9月2日市监局作出《关于对涉案不合格散装“花生酱”进行评估认定的申请》，委托广东省市场监督管理局对上述涉案散装“花生酱”进行评估认定，《涉案食品评估认定申请（委托）表》载明评估认定危害性质为食源性疾病。2020年9月18日广东省市场监督管理局出具《涉案食品评估认定专家意见书》，主要意见为：本案食品中黄曲霉毒素B1超标14.8倍，黄曲霉毒素B1被国际癌症研究机构归为Ⅰ类致癌物，即明确的人类致癌物，生产经营者未对原料花生米采取严格的质量控制措施，使用含有霉变的原料生产花生酱，导致产品中黄曲霉毒素B1超标，本案食品不符合食品安全国家标准，长期食用本案食品造成严重食源性疾病的风险较高。2020年10月27日市监局将该案再次移送潮州市公安局。潮州市公安局湘桥分局于2020年11月1日决定对丁某调味品加工场生产、销售不符合安全标准食品案立案侦查。市监局于2020年11月1日以案件移送公安部门进行结案。2020年11月23日潮州市公安局湘桥分局作出《撤销案件决定书》，认为该局办理的丁某加工场生产、销售不符合安全标准食品案，因侦查过程中发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百六十三条之规定，决定撤销此案，并于2020年11月26日向市监局作出《撤案告知书》。2020年12月14日市监局对该案进行立案，并于2020年12月15日及2020年12月16日向郭某及案外人丁某福进行询问，制作询问笔录。郭某在笔录中陈述至2020年7月3日共召回30斤，召回后将该30斤花生酱作化肥处理。2021年1月13日市监局作出《关于潮州市湘桥区丁某调味品加工场涉嫌生产不符合食品安全标准的“花生酱”一案的调查终结报告》，并于同日经法制审核。2021年1月14日市监局对潮州市湘桥区丁某调味品加工场涉嫌生产不符合食品安全标准的“花生酱”案进行重大行政处罚案件负责人集体讨论。2021年1月25日作出潮市监湘听字〔2021〕3号《行政处罚听证告知书》，并于同日送达该加工场。该加工场于2021年1月27日向市监局提交《陈述书》。2021年2月3日市监局作出《关于潮州市湘桥区丁某调味品加工场涉嫌生产不符合食品安全标准的调味料一案复核意见》，并于2021年2月8日作出潮市监湘罚字〔2021〕11号《行政处罚决定书》，决定对该加工场处罚如下：1.没收违法所得67.5元；2.罚款80000元。该加工场于2021年2月20日收到潮市监湘罚字〔2021〕11号《行政处罚决定书》，于2021年3月2日缴纳了上述违法所得及罚款总计80067.5元。2021年3月8日该加工场向潮州市人民政府申请行政复议。潮州市人民政府于2021年4月30日作出潮府行复〔2021〕16号《行政复议决定书》，认为市监局查明该加工场生产不符合食品安全标准的花生酱事实不清，撤销市监局于2021年2月8日作出的潮市监湘罚字〔2021〕11号《行政处罚决定书》，责令其在九十日内重新作出具体行政行为。
2021年6月18日市监局向丁某加工场发出《协助调查通知书》，通知其于2021年6月21日到市监局湘桥分局协助调查。2021年6月21日郭某接受市监局的调查询问，在询问笔录中，郭某陈述：2020年6月1日潮州市食品检验检测中心对其加工场生产的“花生酱”（规格：散装，生产日期：2020年5月25日）进行抽检，一共抽检3千克，抽样基数是40千克，上述批次的“花生酱”是2020年6月1日之后才售完，因为2020年6月1日去抽检的时候还剩有一桶，数量是40千克，所以抽检基数是40千克，具体售完时间是在2020年6月1日之后，2020年7月3日其接受询问时陈述该批次“花生酱”是2020年5月29日售完是因为时间过了比较久，年纪大记不清楚，当时说错了，那段时间生意不好，销售时间比平常长一点，现更正这个事实。
市监局于2021年6月29日形成《案件调查报告》，于2021年7月8日经法制审核，并于同日进行重大行政处罚案件负责人集体讨论。同日市监局作出《行政处罚听证告知书》（潮市监湘听字〔2021〕19号），告知丁某加工场拟对其作出的行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及有权进行陈述、申辩、举行听证的权利。2021年7月13日该加工场提交《听证申请书》，认为市监局拟作出的处罚决定偏重。2021年7月29日市监局举行听证，形成听证报告。2021年8月3日市监局作出《行政处罚决定书》（潮市监湘罚字〔2021〕49号），综合该加工场违法行为事实、性质、情节、社会危害程度和主观过错等因素，根据《广东省市场监督管理局关于行政处罚自由裁量权的适用规则》第十九条第（三）项“有下列情形之一的，可以依法从重处罚：（三）其他依法可以从重行政处罚的”和《广东省市场监督管理局行政处罚自由裁量权标准》第1075项“从重”情节及《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第五十条第一款的规定，决定对该加工场作出如下行政处罚：一、没收违法所得67.5元；二、罚款80000元。
裁判结果
广东省潮州市湘桥区人民法院于2022年6月24日作出（2022）粤5102行初6号行政判决：驳回丁某加工场的诉讼请求。
丁某加工场不服，提起上诉，认为一审判决认定事实不清，未如实考虑行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，在事实认定及适用法律上均存在错误，未能体现行政处罚的公正、公开的原则，处罚内容也过重；除本案检验报告外，其他检验报告的结果均为合格；虽有部分花生酱未能及时召回而流入市场，但案发后从未有顾客反映因食用本案花生酱而身体出现问题，可见并未造成严重后果。
潮州市中级人民法院经审理，补充查明市监局作出的潮市监湘罚字〔2021〕49号《行政处罚决定书》内容还包括“责令改正”，并于2022年10月12日作出（2022）粤51行终38号行政判决：一、撤销广东省潮州市湘桥区人民法院（2022）粤5102行初6号行政判决；二、撤销潮州市市场监督管理局潮市监湘罚字〔2021〕49号行政处罚决定；三、责令潮州市市场监督管理局在本判决生效之日起九十日内重新作出处罚决定。
裁判理由
法院生效裁判认为本案焦点问题包括两点：一、市监局作出涉案《行政处罚决定书》中没收违法所得、罚款两项行政处罚行为是否合法；二、市监局作出涉案《行政处罚决定书》中责令改正的行政处理行为是否合法。
一、市监局作出的涉案《行政处罚决定书》中没收违法所得、罚款两项行政处罚行为是否合法
（一）关于市监局作出涉案行政处罚所认定的事实是否清楚的问题。市监局作出的涉案《行政处罚书》中认定：丁某加工场生产的花生酱（规格：散装，生产日期：2020－05－25）经抽样检验，黄曲霉毒素B1项目不符合GB2761－2017《食品安全国家标准食品中真菌毒素限量》要求，检验结论为“不合格”。上述不合格花生酱255斤，货值金额2142元，全部售出。在得知产品不合格后，加工场启动召回程序，召回30斤。认定其实际售出上述不合格花生酱225斤，销售价格为8.4／斤，销售金额合计1890元；每斤获利0.3元，获利合计67.5元。市监局遂认定丁某加工场的上述行为违反了《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第十四条第一款第六项“禁止食品小作坊生产加工下列食品：（六）国家和省规定的禁止生产的其他食品”的规定。但综合分析全案证据材料，市监局对丁某加工场涉案违法事实的认定不当。理由如下：首先，依据本案查明的事实，丁某加工场于2020年4月20日取得潮州市市场监督管理局湘桥分局颁发的《营业执照》，经营范围为：加工；调味品；零售：食品。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。）2020年4月27日取得潮州市市场监督管理局湘桥分局颁发的《广东省食品生产加工小作坊登记证》，有效期至2023年4月26日，食品种类：调味料［芝麻油（散装）、芝麻酱（散装）、花生酱（散装）］，上述证照证明丁某加工场具有生产花生酱的资质。其次，《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第十四条规定：“禁止食品小作坊生产加工下列食品：（一）乳制品、罐头制品等食品；（二）婴幼儿配方食品和其他专供特定人群的主辅食品；（三）声称具有保健功能的食品；（四）不符合食品安全标准的土榨花生油等食用油；（五）使用酒精勾兑的酒类；（六）国家和省规定的禁止生产的其他食品。前款规定以外禁止生产加工的食品目录，由地级以上市人民政府食品药品监督管理部门制定，经同级人民政府批准后报省人民政府食品药品监督管理部门备案，并向社会公布。地级以上市人民政府食品药品监督管理部门可以根据食品安全监督抽检结果、食品安全风险评估结果对本行政区域内食品小作坊禁止生产加工的食品目录进行调整。”该条款主要规定了由于技术、生产规模受限等原因，食品小作坊不得生产的食品，其中第一款第六项“国家和省规定的禁止生产的其他食品”，指的是国家和省明令禁止食品小作坊生产的食品，涉案花生酱有生产许可，应不属于国家和省规定的禁止生产的其他食品。综上，市监局认定丁某加工场生产的不合格花生酱的行为违反了《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第十四条第一款第六项之规定，系认定事实不清。
（二）关于市监局作出涉案行政处罚所适用法律、法规是否正确的问题。《中华人民共和国食品安全法》第三十六条规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，食品安全监督管理部门应当对其加强监督管理。县级以上地方人民政府应当对食品生产加工小作坊、食品摊贩等进行综合治理，加强服务和统一规划，改善其生产经营环境，鼓励和支持其改进生产经营条件，进入集中交易市场、店铺等固定场所经营，或者在指定的临时经营区域、时段经营。食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第十三条规定，食品小作坊生产经营活动应当符合《中华人民共和国食品安全法》规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，并符合相应的七项具体要求，其中第（一）项为：食品原料、食品添加剂及食品相关产品来源明确、符合有关食品安全标准。本案丁某加工场生产的花生酱并非国家和省规定的禁止生产的其他食品，而是生产的花生酱经检验为不符合食品安全标准的产品，市监局在对事实认定错误的基础上，适用《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第五十条第一款的规定，对丁某加工场作出没收违法所得67.5元及罚款80000元的处罚决定，系适用法律、法规不正确。
（三）关于市监局作出涉案行政处罚的程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚；（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”第六十三条规定：“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款；（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（三）降低资质等级、吊销许可证件；（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）其他较重的行政处罚；（六）法律、法规、规章规定的其他情形。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”第六十五条规定：“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。”根据上述规定，本案对丁某加工场的罚款金额为80000元，应当告知其有要求听证的权利，并在听证结束后，才能依照《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条的规定作出行政处罚。根据市监局提供的证据，该局于2021年7月8日告知丁某加工场听证的权利，并依丁某加工场的申请于2021年7月29日举行听证，并于同日形成行政处罚听证报告，但是在告知听证权利之前的2021年7月8日即已进行重大行政处罚案件负责人集体讨论，市监局的行政行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》规定的先听证后处罚的法定程序，实际上是剥夺了当事人享有的听证权利，属于严重违反法定程序。
（四）关于市监局作出涉案行政处罚是否适当的问题。丁某加工场被检验不合格的花生酱主要销售对象为“粿条面”小餐饮店，生产数量为255斤，仅召回了30斤，其余均已流入市场并最终为老百姓食用，而花生酱中超标的黄曲霉毒素B1为人类致癌物，本案中花生酱的黄曲霉毒素B1超标14.8倍，长期食用本案食品造成严重食源性疾病的风险较高。需要特别指出的是，因本案涉及黄曲霉毒素B1，关涉到社会公众的身体健康安全，本院对于市监局从严监管、及时处理的做法表示肯定和支持。但是，行政处罚兼有惩戒与教育的双重功能，处罚不是目的而是手段，市监局仍需在查明事实及正确适用法律的前提下，坚持教育与处罚相结合，遵循过罚相当原则，作出适当的处罚。
综上，市监局作出涉案没收违法所得及从重罚款的两项行政处罚事实认定不清，适用法律、法规不正确，程序违法，依法应予撤销。
二、市监局作出涉案《行政处罚决定书》中责令改正的行政处理行为是否合法
《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第一款规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”该条款系对行政机关实施行政处罚必须首先纠正违法行为的规定，责令改正虽非行政处罚，但与行政处罚具有密切联系，通常由同一行政机关针对同一违法行为作出，可以同一行政法律文书为载体，本案就属于同时适用责令改正和行政处罚。本案市监局认定丁某加工场的行为违反了《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第十四条第一款第六项“禁止食品小作坊生产加工下列食品：（六）国家和省规定的禁止生产的其他食品”的规定，依据该条例第五十条的规定对其处以行政处罚，并适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条的规定责令改正违法行为，该行政处理与涉案两项行政处罚所认定的事实是同一违法行为，如前所述，市监局对涉案违法行为认定事实不清，且《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第五十条并无“责令改正”的规定，再者《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条包含责令改正与没收违法所得两个条款，市监局未能正确适用法律条款。综上，市监局作出涉案责令改正的行政处理行为认定事实不清，适用法律不准确。
案例注解
本案的审理及判决，较好诠释了人民法院二审审理的一项重要原则和标准，即人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查，这也是行政诉讼区别于民事诉讼的显著之处。全面审查原则主要是行政诉讼本身的诉讼属性及合法性审查原则所决定的。
一、行政诉讼是客观诉讼与主观诉讼相结合的诉讼制度
《民事诉讼法》第一百七十五条规定：“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。”凸显出民事诉讼主要是一种保护当事人私益的诉讼制度，是主观诉讼。当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利，民事诉讼当事人提起上诉，对于上诉请求没有提及的部分，二审法院可以不予审查。而行政诉讼既要保护行政相对人的合法权益，还要维护行政法律秩序，是一种客观诉讼和主观诉讼相结合的诉讼制度，行政诉讼的争议焦点是被诉行政行为是否合法以及是否存在明显不当的情形，一审法院虽然已进行全面审查，但想要判定一审判决或裁定是否正确，仍需对被诉行政行为进行审查，只有将对被诉行政行为的审查与对一审判决或裁定的审查结合起来，才能做出相对准确的二审判决或裁定，从而真正解决行政争议。因为第二审法院只有对一审裁判和被诉行政行为进行全面审查才符合行政诉讼法的立法宗旨和原则。我国行政诉讼法规定为解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，制定本法。
二、行政诉讼全面审查的审查对象与审查权限
三、合法性审查原则
《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第四十三条第二款规定，人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。结合地七十条规定，人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面、客观的审查，不受原告诉讼请求和理由的限制；对被告作出的行政行为审查的主要内容包括：主要证据不足，适用法律、法规错误，违法法定程序，超越职权，滥用职权，明显不当等六个方面。无论原告是否对前述六个方面提出异议，人民法院都必须逐一进行合法性审查，即主要可以概括为对程序的审查和对实体的审查两个方面。
（一）程序性审查优先问题
对责令改正与行政处罚同时适用的合法性审查问题，其中对于责令改正的性质，理论界存在“行政处罚说”“行政强制措施说”“行政命令说”“行政处理说”“行政指导说”等不同观点。最高人民法院于2020年12月颁布的《关于行政案件案由的暂行规定》件“责令改正”归入“行政处理”范畴。责令改正虽非行政处罚，但与行政处罚具有密切关系，二者通常由同一行政机关针对同一违法行为作出，有时还以同一行政法律文本为载体，从我国法律法规规定看，行政机关对责令改正和行政处罚的适用主要存在以下几种模式：一是应当责令改正，但并不必须处罚；二是先责令改正，拒不改正或逾期不改正的才能行政处罚；三是应当同时适用责令改正和行政处罚；四是将拒不改正或者逾期不改正作为加重处罚的法定情节。责令当事人改正或者限期改正违法行为并不属于行政机关的自由裁量权，而是其法定职责，应当严格按照法律法规的规定予以适用。本案市监局认定丁某加工场的行为违反了《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》第十四条第一款第六项“禁止食品小作坊生产加工下列食品：（六）国家和省规定的禁止生产的其他食品”的规定，并依据该条例第五十条的规定对其处以行政处罚，但第五十条并无“责令改正”的规定，因此，市监局在本案中关于责令改正与行政处罚同时适用系适用法律、法规不正确。
综上，本案二审法院经审理认为市监局作出的涉案《行政处罚决定书》并无充分的事实根据和法律依据，行政程序不当，被诉行政行为依法应予撤销。在对一审法院查明事实无异议的情况下，二审法院秉持全面审查原则，予以改判，符合行政诉讼二审程序的相关规定。
典型意义：
食品卫生安全关系人民群众生命健康安全，食品监管部门加强对食品生产加工小作坊的监督管理的行为值得肯定。行政处罚是行政执法的重要内容，是行政机关有效实施行政管理，保障法律、法规贯彻施行的重要手段。处罚法定原则，是行政法治原则在行政处罚领域的集中体现，并贯穿于行政处罚的全过程。监管部门在对加工小作坊的违法行为进行查处时，必须严格按照行政处罚法的规定，作出的行政处罚要达到事实认定清楚、证据充分、适用法律正确及程序合法的要求，特别是关于集体讨论环节只能放在全部执法程序完成之后的决定环节。本案从处罚法定原则认定行政机关的处罚违法，撤销该处罚并责令其重作，有力的监督了行政机关在保护群众食品安全的同时更要注重依法行政。
第一审合议庭成员：黄凯虹（审判长）、雷燕君（承办法官）、潘鹭
第二审合议庭成员：郭旭平（审判长、承办法官）、朱铠铠、佘淡英
编写人：潮州市中级人民法院行政庭 郭旭平、余华芬
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