最全梳理 | 2022年颁布的873部涉矿法规传递出哪些信号？

地动翼按：经全面统计中国人大网、各省级人大网、中国政府网、国务院各行政部门、各省级人民政府网站及涉矿职能部门、最高法和最高检网站并申请公开部分规范性文件，2022年，我国颁布涉矿法律2部、国务院规范性文件3部、国务院部门规章、规划及规范性文件两高司法解释96部、各省区涉矿法规772部，合计873部涉矿法规。此外还要4部处于征求意见、审议或修订阶段的4部法律和国务院行政法规。牛丽贤博士/律师通过全面梳理、分析2022年国家颁布的各级法律法规，指出了国家矿业管理的最新动态及导向，是当前研究涉矿法律法规的最全面之作，值得所有矿法研究人员、矿政管理人员、矿企管理人员和矿业律师学习参考。

2022年度国家各部委各省(区、市）颁布涉矿法规政策概况梳理

牛丽贤博士/律师

前言

2022年10月末的一天，一位矿业界的资深专家建议笔者写一篇文章对中国2022出台的矿业法规政策进行一次全面的梳理和总结。笔者欣然接受了这一建议，并开始利用业余时间进行前期的数据收集和整理工作。一直到春节假期，才得以有整装的时间进行法规数据的检索、统计、分析和文章撰写。文章撰写只用了不到2天的时间就完成了，但数据检索、统计和分析却消耗了笔者大量的时间和精力。文章初稿完成后，在专家的指导下又进行了修改完善。在研究和撰写本文的过程中，笔者自己收获颇丰，对中国矿业法规政策的理解也更加深入。笔者希望，本文的研究成果对矿法研究人员、矿政管理人员、矿企管理人员和矿业律师都能有一定的启发和帮助。

一、数据来源及检索路径

本文的数据来源及检索路径包括：

1.中国人大网（http://www.npc.gov.cn/）及除台湾、香港、澳门之外的中国22个省、5个自治区、4个直辖市的省级人大官网截至2023年01月20日公布的2022年度法律、地方法规立法动态信息；

2.中国政府网（www.gov.cn）及国务院各职能部门官方网站截至2023年01月20日公布的2022年度行政法规、部门规章、规划、规范性文件动态信息；

3.除台湾、香港、澳门之外的中国22个省、5个自治区、4个直辖市的省级人民政府网及各省级涉矿职能部门截至2023年01月20日公布的2022年度的地方政府规章、规划、规范性文件动态信息；

4.最高人民法院、最高人民检察院网站截至2023年01月20日公布的2022年度司法解释；

5.个别依申请公开的规范性文件，通过向发文单位申请获取。

二、概览

（一）法律

2022年，全国人大常委会正式颁布了《中华人民共和国黑土地保护法》《中华人民共和国黄河保护法》两部对矿业开发具有直接影响的法律，并将《青藏高原生态保护法（草案）》两次公开向全社会征求意见。此外，2022年04月11日公布的《全国人大常委会2022年度立法工作计划》中，将《矿产资源法(修改)》《能源法》列入初次审议的法律案。

（二）行政法规

2022年07月05日公布的《国务院办公厅关于印发国务院2022年度立法工作计划的通知》中将《生态保护补偿条例》列入年度修订计划，但截至2023年01月20日，未见该条例修订完成的信息。2022年全年，国务院未颁布涉矿行政法规。

（三）国务院规范性文件

2022年，国务院共颁布3部涉矿规范性文件（表1）。

表1 2022年度国务院颁布涉矿规范性文件

文件名称	发文文号	涉矿内容	生成日期
国务院关于国家公园空间布局方案的批复	国函〔2022〕101号	生态环保	2022年09月17日
国务院办公厅关于加强入河入海排污口监督管理工作的实施意见	国办函〔2022〕17号	生态环保	2022年01月29日
国务院关于长江中游城市群发展“十四五”实施方案的批复	国函〔2022〕12号	生态环保	2022年2月6日

（四）国务院部门规章、规划及规范性文件两高司法解释

2022年度，国家发展和改革委员会（含国家能源局）、工业和信息化部、财政部、自然资源部（含国家林业和草原局）、生态环境部、商务部、应急管理部（含国家矿山安全监察局）、国家税务局共颁布涉矿法规96部，其中，部门规章6部、专项规划3部、规范性文件87部。最高人民法院和最高人民检察院发布司法解释2部。详情如下：

1.各部门颁布涉矿法规按数量分布统计分析

表2 2022年度国务院部门颁布涉矿法规分布统计

单位名称	发文数量
国家发展和改革委员会（含国家能源局）	10
工业和信息化部	8
财政部	4
自然资源部（含国家林业和草原局）	25
生态环境部	18
商务部	1
应急管理部（含国家矿山安全监察局）	29
国家税务局	1
合计	96

2.各部门颁布涉矿法规按内容分类统计分析

图1 2022年国务院各部门颁布涉矿法规按内容统计分析图 

3.两高（最高院和最高检）发布司法解释统计分析

表3 2022年度两高发布的涉矿司法解释统计

文件名称	发文文号	涉矿内容	生成日期
最高人民法院 最高人民检察院 关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定	法释〔2022〕15号	生态环保	2022年5月10日
最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释	法释〔2022〕1号	生态环保	2022年1月12日

（五）省级涉矿新规

2022年度，除台湾、香港、澳门之外的中国22个省、5个自治区、4个直辖市共颁布各级各类涉矿法规772部。详情如下：

1.按各省（区）颁布涉矿法规数量分布统计分析

图2 2022年各省（区、市）颁布涉矿法规按数量分布统计分析图 

2.各省（区、市）颁布涉矿法规按效力级别分类统计分析

 图3 2022年各省（区、市）颁布涉矿法规按效力级别统计分析图

3.各省（区、市）颁布涉矿法规按内容分类统计分析

图4 2022年各省（区、市）颁布涉矿法规按内容分类统计分析图 

三、特征分析

笔者认为，2022年国家及各省、自治区、直辖市颁布各类政策法规近千部，国家层面法规政策近百部，各省级层面的法规政策近八百部。从数量和内容看，主要集中在矿山安全、生态环境和自然资源管理三个方面。从法规政策的着力点看，主要侧重“十四五”相关规划、安全生产监管、“双碳”与节能对矿业的新要求，进一步规范完善生态红线管理、鼓励社会资本和江河流域管理、鼓励社会资本参与矿山生态修复以及进一步支持矿业用地政策等，内容丰富、涉及面较广泛，足以见得矿业领域在全社会发展中的地位、作用和影响。

（一）各类“十四五”专项规划集中发布

2022年是我国第十四个五年计划的第二年，各类“十四五”专项规划在去年集中发布，其中涉矿的专项规范61部。应急管理部、国家矿山安全监察局印发了《“十四五”矿山安全生产规划》；天津市、湖北省、云南省、宁夏回族自治区也印发了本省区的“十四五”矿山安全生产规划或规划实施方案。天津市、河北省、上海市、江苏省、浙江省、福建省、江西省、河南省、湖北省、重庆市、贵州省、云南省、甘肃省、宁夏回族自治区印发了本省区的《“十四五”矿产资源规划》。北京市、天津市、辽宁省、吉林省、上海市、福建省、河南省、湖北省、广东省、广西壮族自治区、重庆市、青海省印发了本省区的《“十四五”能源发展专项规划》。生态环境部印发《“十四五”生态保护监管规划》和《“十四五”海洋生态环境保护规划》。国家发展和改革委员会印发《氢能产业发展中长期规划（2021-2035 年）》。省级的专项规划还涉及“自然资源系统开展法治宣传教育”、“氢能产业发展”、“应对气候变化”、“自然资源”、“应急管理”、“土壤与地下水污染防治”、“重要水源地环境保护”、“重点流域生态环境保护”、“节能减排”、“生态环保”等众多领域。

（二）安全生产监管依然是重中之重

2022年，在笔者统计的各级各类涉矿法规中，以安全生产监督管理为核心的法规共计233部，数量最多，和矿企的日常经营联系也最密切。2022年，应急管理部和国家矿山安全监察局单独或联合发文29部，全部以矿山安全监管为核心。自然资源部也发布了一部规范性文件（《自然资源部办公厅关于切实加强监管执法打非治违有效防范消除安全风险隐患的通知（自然资电发〔2022〕12号）》）涉及安全生产管理。北京市、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、黑龙江省、浙江省、湖北省、湖南省、贵州省、甘肃省、宁夏回族自治区修订了本省区的《安全生产条例》。山东省人民政府出台了《山东省生产安全事故隐患排查治理办法》和《山东省安全生产行政责任制规定》。这些法规对矿企安全生产的监管的主要抓手是强化企业安全生产责任和企业安全生产培训的落实、提高矿山最低生产规模和生产安全许可证发放的要求、严格控制尾矿库数量和严格限制尾矿库的加高扩容、淘汰落后安全设施装备、严格限制矿山工程外包等。

（三）节能减排对矿业生产提出更多要求

国务院于2021年12月28日发布《<国务院关于印发“十四五”节能减排综合工作方案>的通知（国发〔2021〕33号）》。2022年，在笔者统计的各级各类涉矿法规中，以节能减排为核心的法规共计79部，占比相对较高。国家发展和改革委员会牵头多部门联合发布《煤炭清洁高效利用重点领域标杆水平和基准水平（2022年版）》《关于加快废旧物资循环利用体系建设的指导意见》等文件。工业和信息化部牵头印发《有色金属行业碳达峰实施方案》。陕西省出台了《陕西省碳排放权交易管理实施细则（试行）》；吉林省、上海市、江西省、湖南省、海南省、青海省出台了《碳达峰实施方案的通知》；天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、吉林省、上海市、福建省、河南省、湖南省、广东省、广西壮族自治区、重庆市、贵州省、四川省、云南省、甘肃省、青海省均出台了本省区的《“十四五”节能减排综合工作实施方案》；河北省、四川省、西藏自治区出台了本省区的《“无废城市”建设方案》；山西省出台了《山西省煤炭清洁高效利用促进条例》。随着这些节能减排法规、政策的出台，矿山及下游钢铁冶金、冶炼企业需要采取切实有效的措施来降低废物排放和减少能源消耗。

（四）进一步加强生态红线管理立法

依据《生态保护红线划定指南》，生态保护红线，是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。2022年，自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局联合印发《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）（自然资发〔2022〕142号）》；生态环境部印发了《生态保护红线生态环境监督办法（试行）》；浙江省人民政府印发了《浙江省人民政府办公厅关于加强生态保护红线监管的实施意见》；海南省人大常委会修订了《海南省生态保护红线管理规定（2022修正）》；江西省自然资源厅、江西省生态环境厅、江西省林业局联合印发了《关于加强生态保护红线管理工作的通知》。根据这些新的法规政策，生态保护红线原则上是矿业生产经营活动的边界，但并不绝对禁止生态保护红线范围内的部分战略性矿产的勘查开发或对生态环境影响极小的矿业生产活动。

（五）更加注重对重要流域的生态保护

继2020年12月颁布《中华人民共和国长江保护法》之后，2022年全国人大常委会又出台《中华人民共和国黄河保护法》。以两条母亲河的保护为主线，对重要流域的保护成为今后一段时间生态保护的一个重点。2022年，生态环境部出台了《深入打好长江保护修复攻坚战行动方案》和《黄河生态保护治理攻坚战行动方案》；山西省人大常委会印发了《山西省汾河保护条例》；山东省人民政府办公厅印发了《支持黄河流域生态保护和高质量发展若干财政政策的通知》；湖南省人民政府办公厅印发了《湖南省贯彻落实〈中华人民共和国长江保护法〉实施方案》；广西壮族自治区人民政府办公厅印发了《广西入河入海排污口监督管理工作方案（2022—2025年）》；重庆市修订了《重庆市河道管理条例》；上海市修订了《上海市河道管理条例》；贵州省生态环境厅印发了《贵州省“十四五”重点流域水生态环境保护规划》《贵州省深化乌江流域生态保护专项行动方案》《贵州省深化赤水河流域生态保护专项行动方案》；云南省人民政府印发了《云南省赤水河流域保护条例实施细则》；云南省发展和改革委员会印发了《云南省“十四五”重点流域水环境综合治理工作方案》；宁夏回族自治区出台了《宁夏回族自治区建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区促进条例》。随着我国对长江、黄河等重要江河流域生态环境保护立法的完善，对于沿河沿江的矿业、冶金和其他矿产品加工企业的限制会更多，如在沿江沿河一定距离范围内不得有采矿采砂活动、不能新建可能对生态环境造成污染的项目、不能随意占用河道等。

（六）多省区出台鼓励社会资本参与生态修复的政策

2021年10月25日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见（国办发〔2021〕40号）》。2022年，多个省（区、市）据此出台了本省（区、市）鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的规范性文件，如：《山西省鼓励和支持社会资本参与生态保护修复实施办法》《黑龙江省人民政府办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》《安徽省人民政府办公厅关于印发鼓励和支持社会资本参与生态保护修复若干措施的通知》《湖北省自然资源厅印发关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复若干措施的通知》《江西省人民政府办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》《甘肃省人民政府关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》《青海省人民政府办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》《新疆维吾尔自治区关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》。历史遗留矿山生态修复是一个大问题，同时也可以说是非传统矿业投资领域的一块待分享的“大蛋糕”。随着各地鼓励和支持社会资本参与生态保护政策措施的落地，相信会有更多的社会资本进入矿山生态修复市场。

（七）在土地保护与促进矿业发展之间寻求平衡

土地保护和矿业开发是一对天然存在的矛盾。国家出台的法律法规，一方面要保护土地不被非法占用、污染和破坏，另一方面又必须切实有效解决矿业用地问题。在土地保护方面，2022年，全国人大常委会颁布实施了《中华人民共和国黑土地保护法》，2021年颁布的《中华人民共和国湿地保护法》也于2022年正式实施；自然资源部印发了《自然资源部办公厅关于进一步加强黑土耕地保护的通知（自然资办函〔2022〕1531号）》；吉林省人民政府印发了《吉林省黑土地保护总体规划（2021-2025年）》；陕西省、安徽省、四川省和新疆维吾尔自治区新出台或修订了本省（区）的《实施<中华人民共和国土地管理法>办法》；河北省、福建省、广东省新出台或修订了本省的《土地管理条例》；安徽省出台了《安徽省实施<中华人民共和国土壤污染防治法>办法》；江苏省和云南省出台了本省的《土壤污染防治条例》等。在解决矿业用地方面，自然资源部印发了《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知（自然资发〔2022〕202号）》《自然资源部关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知（自然资发〔2022〕201号》《自然资源部关于用地要素保障接续政策的通知自然资发〔2022〕160号》《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知（自然资发〔2022〕129号）》等多部规范性文件。在土地保护和矿业开发这对矛盾面前，现行有效的法规政策总体上贯彻了土地保护优先的原则，同时也在力争为矿业开发解决用地难题。

四、对矿企特别重要新规

笔者认为，在数以百计的新规中，可以对矿企产生直接重大影响的新规主要包括以下八部：

1.《中华人民共和国黄河保护法》。该法于2022年10月30日颁布，并于2023年4月1日起施行。该法规定：（1）禁止在黄河干流岸线和重要支流岸线的管控范围内新建、改建、扩建尾矿库；但是以提升安全水平、生态环境保护水平为目的的改建除外；（2）禁止在黄河上游约古宗列曲、扎陵湖、鄂陵湖、玛多河湖群等河道、湖泊管理范围内从事采矿、采砂、渔猎等活动，维持河道、湖泊天然状态；（3）禁止在黄河流域水土流失严重、生态脆弱区域开展可能造成水土流失的生产建设活动；（4）黄河流域河道采砂应当依法取得采砂许可；（5）黄河流域县级以上地方人民政府应当对沿河道、湖泊的垃圾填埋场、加油站、储油库、矿山、尾矿库、危险废物处置场、化工园区和化工项目等地下水重点污染源及周边地下水环境风险隐患组织开展调查评估，采取风险防范和整治措施。该法的实施将对处于黄河流域附近的矿企产生重大影响。

2.《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知（自然资发〔2022〕202号）》。该文件以解决采矿用地指标入手，直击要害，从根本上解决不同类型矿业项目的用地指标问题，化解采矿用地难题：（1）对纳入国家重大项目清单及省级人民政府重大项目清单的采矿项目用地，在按照现行规定办理建设用地审批手续时由部直接配置建设用地计划指标；（2）对未纳入国家重大项目清单及省级人民政府重大项目清单的采矿项目用地，在按照现行规定办理建设用地审批手续时可使用以存量土地处置规模为基础核算的计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标；（3）对于所有类型的采矿用地，地方政府和采矿企业还可以通过将采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩。

3.《财政部 应急部关于印发<企业安全生产费用提取和使用管理办法>的通知(财资〔2022〕136号)》。该文件分别针对煤炭生产企业、非煤矿山开采企业、 石油天然气开采企业、冶金企业制定了非常具体的安全生产费用的提取标准和使用（支出）范围，同时，对于企业安全生产费用的管理和监督提出了具体的要求。以非煤矿山开采企业为例。该文件规定，非煤矿山开采企业依据当月开采的原矿产量，于月末提取企业安全生产费用。提取标准如下：（一）金属矿山，其中露天矿山每吨5元，地下矿山每吨15元；（二）核工业矿山，每吨25元；（三）非金属矿山，其中露天矿山每吨3元，地下矿山每吨8元；（四）小型露天采石场，即年生产规模不超过50万吨的山坡型露天采石场，每吨2元。地质勘探单位按地质勘查项目或工程总费用的2%，在项目或工程实施期内逐月提取企业安全生产费用。尾矿库运行按当月入库尾矿量计提企业安全生产费用，其中三等及三等以上尾矿库每吨4元，四等及五等尾矿库每吨5元。尾矿库回采按当月回采尾矿量计提企业安全生产费用，其中三等及三等以上尾矿库每吨1元，四等及五等尾矿库每吨1.5元。各类矿企应认真学习该文件并对照执行。

4.《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）（自然资发〔2022〕142号）》。该文件规定：规范管控对生态功能不造成破坏的有限人为活动。基础地质调查和战略性矿产资源远景调查等公益性工作；铀矿勘查开采活动，可办理矿业权登记；已依法设立的油气探矿权继续勘查活动，可办理探矿权延续、变更（不含扩大勘查区块范围）、保留、注销，当发现可供开采油气资源并探明储量时，可将开采拟占用的地表或海域范围依照国家相关规定调出生态保护红线；已依法设立的油气采矿权不扩大用地用海范围，继续开采，可办理采矿权延续、变更（不含扩大矿区范围）、注销；已依法设立的矿泉水和地热采矿权，在不超出已经核定的生产规模、不新增生产设施的前提下继续开采，可办理采矿权延续、变更（不含扩大矿区范围）、注销；已依法设立和新立铬、铜、镍、锂、钴、锆、钾盐、（中）重稀土矿等战略性矿产探矿权开展勘查活动，可办理探矿权登记，因国家战略需要开展开采活动的，可办理采矿权登记。上述勘查开采活动，应落实减缓生态环境影响措施，严格执行绿色勘查、开采及矿山环境生态修复相关要求。

5.《国家矿山安全监察局关于印发《关于加强非煤矿山安全生产工作的指导意见》的通知（矿安〔2022〕4号）》。该文件提出了“三十条”加强非煤矿山安全生产管理的严格要求，对非煤矿山的影响巨大。如严格贯彻执行，将是对非金属矿山的一次“大洗牌”。比如：（1）一个采矿许可证范围内的矿产资源开发应当由一家生产经营单位统一管理,原则上只设置一个独立生产系统，且设计服务年限不得低于5年；（2）金属非金属地下矿山、大中型金属非金属露天矿山、水文地质或者工程地质类型为中等及以上的小型金属非金属露天矿山建设项目安全设施设计，依据的地质资料应当达到勘探程度；（3）严禁对低于国家和地方规定的最小开采规模或者最低服务年限的金属非金属矿山颁发安全生产许可证；（4）非煤矿山企业主要负责人（含法定代表人和实际控制人）是本单位安全生产第一责任人，每月带班下井不得少于5个，每月在生产现场履行安全生产职责时间不得少于10个工作日；（5）坚持“政府引导、市场运作、扶优汰劣、分类处置”的原则，推动对同一个矿体分属2个及以上不同采矿权人的、相邻采矿权最小距离不满足安全要求的金属非金属矿山实施整合重组，实现矿权、规划、主体、系统、管理“五统一”，严防假整合。

6.《工业和信息化部、国家发展和改革委员会、科学技术部、财政部、自然资源部、生态环境部、商务部、国家税务总局关于印发加快推动工业资源综合利用实施方案的通知（工信部联节〔2022〕9号）》。矿产资源的综合利用对于今天的中国矿业发展具有非凡的意义，不仅能够提高资源利用率，还可以减少废物排放、节约土地、保护生态环境。但由于矿产资源的综合利用涉及到多个部门，近十年来，有关矿产资源的综合利用的政策和措施非常少，欠账太多。该文件提出了2025年工业资源综合利用的目标、工业固废综合利用提质增效的六大工程、再生资源高效循环利用的五大工程、工业资源综合利用能力提升的六大工程和实现目标的四项保障措施。以文件为基础，相信下一步会出台更多促进矿产资源综合利用的政策和措施。

7.《企业环境信息依法披露管理办法》。该办法规定：（1）企业应当建立健全环境信息依法披露管理制度，规范工作规程，明确工作职责，建立准确的环境信息管理台账，妥善保存相关原始记录，科学统计归集相关环境信息；（2）重点排污单位、实施强制性清洁生产审核的企业、因生态环境违法行为被追究刑事责任或行政责任的企业应当按照本办法的规定披露环境信息；（3）负有环境信息披露义务的企业应当按照准则编制年度环境信息依法披露报告和临时环境信息依法披露报告，并上传至企业环境信息依法披露系统。

8.《支持绿色发展税费优惠政策指引》。该指引规定，鼓励资源综合利用：（1）资源综合利用产品及劳务增值税即征即退；（2）综合利用资源生产产品取得的收入在计算应纳税所得额时减计收入；（3）利用废矿物油生产的工业油料免征消费税；（4）综合利用的固体废物免征环境保护税；（5）煤炭开采企业抽采的煤成（层）气免征资源税；（6）衰竭期矿山开采的矿产品减征资源税；（7）充填开采置换出来的煤炭减征资源税；（8） 充填开采置换出来的煤炭减征资源税；（9）开采共伴生矿减免资源税；（10）开采低品位矿减免资源税；（11）开采尾矿减免资源税；（12） 页岩气减征资源税。

结语

以数据分析的形式来进行年度矿业法规政策的盘点和总结，对笔者来说是一种全新的尝试和创新，没有既定的参考模板和成熟的经验借鉴，所以，虽然无所拘束，但也难免会出现不足、疏漏，甚至差错。此外，由于政府部门并非所有的规范性文件都会主动公开，统计数据无法做到百分百准确。欢迎热心的读者来信、来电交流、批评、指教。期待在大家的帮助下，不断精进，为矿业企事业单位提供更专业的法律服务。

END

作者简介

牛丽贤，专职律师，牛博士矿业与金融观察公众微信平台创始人、北京市雨仁律师事务所合伙人，有近二十年矿业从业经历，致力于为矿企提供法律服务和矿业投融资相关的咨询服务。