正确把握城市的开发强度

余永佳

城市开发强度，是指一个城市建设空间占该城市总面积的比例，也就是城市建成区与城市行政区域总面积之比。

一般来说，城市开发强度低，说明土地利用不充分，城市缺乏前行活力，发展速度缓慢或后劲不足。开发强度高，则说明土地利用经济效益高，城市充满生机，经济呈快速上行发展态势。不过若是城市开发强度过高，就容易造成生态的失衡，导致人地矛盾冲突、住房紧张、交通拥堵、环境污染、公共卫生设施奇缺、贫富差距悬殊等城市病集中爆发。

按照国际惯例，30%被认为是城市开发强度的警戒线。一些发达国家和地区的大都市，为确保城市经济繁荣与和谐发展，其开发强度一般都控制在较为合理的区间。例如大巴黎为21%，大伦敦24%，东京29%……。

尽管这样，这些城市依然不同程度地显现出危房林立、路堵车塞、绿化覆盖率骤降等社会乱象。这显然是与城市建成区房屋、道路、广场、城市公共设施等水泥硬地面占比过高有关。

例如我国香港，开发强度虽仅为21%，但是因建成区容积率过高、人口过于密集，使生态环境成了城市无法愈合的伤疤。寸土寸金的闹市中心基本被硬地面覆盖，建筑物密密匝匝，水泥森林高耸入云，绿色植物只能见缝插针。尤其是一些街区的人口密度，已远远超出了城市的生态承受力，其中九龙旺角高达13万人/平方公里；九龙城寨在拆迁之前，居民大量聚集，人均建设用地只有0.5平凡米。

其实，香港拥有很多未开发的山地资源，提高城市开发强度或适度突破所谓的“警戒线”，将一部分山地开发成宜居、宜业、畅行的新城区，不仅有助于优化建成区的生态环境和降低中心城区的人口密度，更能有效提升市民的住行质量，进一步增强香港的发展活力和综合竞争力。

中国一方面是人多可耕地少，人均耕地面积仅1000平方米；另一方面却普遍存在着城市摊大饼扩张、开发强度高等怪象。

例如，国内开发强度超30%城市的数量正在快速增长。其中，上海市建设用地规模在2011年就达到了2961平方公里，占全市陆域面积的43.6%；深圳、东莞开发强度超过45%，珠海、佛山35%左右。

更令人不可思议的是，许多城市在拓展新城区的过程中，往往是大手大脚、节地意识淡薄，片面模仿和追求美国、加拿大、澳大利亚等发达国家松散型的城市发展模式，粗放开发利用土地资源。

据国土资源部权威人士2006年透露，我国城市平均建筑容积率仅0.33，人均建设用地113平方米；而国外一些城市容积率都在2以上，发达国家城市人均建设用地88.3平方米。

即便是土地资源高度紧缺的上海市，其城乡建设用地的1/3也多用于各类功能单一、建筑物稀矮、容积率极低的工业园区。例如开发时间较早、基础设施较为完善的浦东金桥开发区，平均容积率仅0.7。浦东新区除陆家嘴金融区、前滩国际商务区等顶级开发区外，普遍采用了低密度的规划和建设方案，其后果是人均建设用地量高、人均基础设施投入高、商务成本高以及建筑容积率低、人口密度低、土地产出率低。

如今在绝大多数城市的开发新区，尽管其景色日趋艳美，但是宜居和畅行质量却始终是强差人意。新城区人气低迷，活力不足，市民上班、上学、入托、就医、购物路途遥远，困难重重。由于生意难做，商店、企业往往都沦为开关店或开关公司。出行在外，若逢雷雨、风雪天，沿街绿荫道上，甚至连个避雷、躲雨、抗风、御寒的安全港湾都难寻觅。

因此，我国今后不仅需要正确控制城市的开发强度，更应该探索一个科学合理的城市建成区水泥硬地面占比值、建筑容积率和人口密度值。

只要坚持改革创新，充分释放城市宜居畅行和优化生态环境的潜能，城市建成区水泥硬地面占比就完全可以控制在50%以内，人均城市建设用地“严格控制在”国家规定的“100平方米以内”，建筑容积率不得低于1.5，人口密度则可保持在10000-15000人/平方公里或更高的水平线上。

在这里，不能不提及中国城市开发的新样板——雄安。

雄安是城市绿色发展、科技领先、经济振兴、文明进步、市民富裕幸福的楷模，因此必须科学把握好新区的开发强度，为扭转土地粗放开发歪风、提高土地产出率，实现新区节地型、紧凑型、高效繁荣型开发，提升城市经济综合实力和市民住行质量，发挥引领表率作用。在完成硬地面占比、人均城市建设用地、建筑容积率、人口密度等指标方面，应做的更加优秀、甚至更“冒进”一点。

雄安开发将采用组团式布局方案，并有个蓝绿空间不低于70%的硬指标，因此其开发强度必须与此项指标相匹配。根据现有的建筑产能和技术能力，即便是在即将开发的起步区，其基础设施、生产生活占地也不宜超过30%。

以一宗面积为1平方公里的建成区地块为例，若能将由房屋、道路等水泥组成的硬地面控制在30%（即300000平方米）的范围内，就不仅能真正打造出天青、水蓝、地绿以及繁荣兴旺、宜居畅行、洁净有序的城市新环境，更能为子孙后代预留大量可开发新空间。

其中：道路占地面积不宜小于250000平方米。若能推广“路房合一”新工艺，就能在道路上方打造800000-1000000平方米的新型过街楼绿色庭院建筑，既可轻松满足10000名中低收入者及家属的高品质租房需求，还将增加大量公共服务用房和价廉实用的空中车库。

封闭型的畅行道路网两侧应另辟总面积为50000平方米的建筑地块，并采用底层架空的技术工艺，建设能与过街住宅楼进行良性竞争的高层、小高层绿色商品房以及商务楼、科技园或其他公共建筑。若是兴建平均为15层的小高层，或20层、30层的高层建筑，总面积分别为750000平方米、1000000平方米和1500000平方米，不仅能将密不透风的水泥森林转型为大间距、宽视野和花草树木攀高登顶的现代化绿色建筑，还能使底层架空的地面土地资源得到二次开发利用；更可圆满解决5000-10000名中高收入者及家属高层次的住房消费难题，有效满足新区未来发展对公共建筑用房的需求。

当然，要想谋划上述城市发展的新美景，对于雄安来说，一个迎面的新困惑就是“不建高楼大厦”的行政指令。希望有关父母官们，本着求真唯实的精神，进一步强化科学论证，最终做出经得起历史检验的决策和规划。