文汇报

（上接5版）的盐的数量不会多也不会少，正常情况下了解到消耗量就能倒推出驻军的人数。于是，盐的销量时至今日都是秘密。
　　有的时候，盐甚至用来封锁对手。革命故事中就有我根据地战士冬天穿棉袄去敌占区把盐水带回来的事例。盐对政府极端重要，对每个民众同样极端重要。黄天华说，这也就是盐政牵动中国古代的时政、军政、民政的主要原因。
　　
食盐专卖古已有之
　　黄天华说，盐政的主要财政形态就是盐贡，特别是《尚书·禹贡》所载的“盐”贡。中国盐文化研究中心客座研究员刘德法从文字学角度分析了“盐”，他认为汉字很有讲究，有象形文字的基础，“盐”字繁体正写为“鹽”，是由“臣”、“人”、“卤”、“皿”四个字组成，实际上“盐字分为三部分：下部象征制盐的工具，上部左边表示王权之下的官僚，上部右边则是制盐的卤水。这个字较具有甲骨文的特征，且形象地表现了中国古代政权对盐的垄断”。
　　上海社会科学院历史所的程念祺对中国古代盐专卖史研究精深。他说，食盐专卖制度古已有之。在周代，天子、诸侯和卿大夫，各有自己的领地和人民，商人在他们的领地上销售食盐，必须获得他们的特许。这就是最早的食盐专卖制度。那时，盐商一般都是领主的附庸。类似的食盐专卖制度，一直到汉武帝以前都在实行。
　　专卖即所谓“榷禁”。秦汉的食盐，一直到汉武帝之前，还是实行专卖。盐商与官府总也保持着千丝万缕的关系。因为履亩而税既做不到，而舍地税人又造成大量人口逃亡，在不进行土地清查和人口清查的情况下，汉武帝的针对性做法就是实行盐铁官营。因为不管是什么人，总要吃盐。国家收不到土地税也收不到人头税，那就收食盐税。
　　程念祺认为，按照汉武帝的想法，食盐的官营，可以将天下盐利一举纳入国库。但是，国家没有专理煮盐、冶铁之事的人才，汉朝不得不将原来的盐铁商收编，成为为政府经营盐铁的官吏。史书上说，当时官盐卖得很贵，百姓都吃不起，只好“淡食”。实际上，用盐商为官府经营食盐，许多权贵乘机加入这一由国家垄断的发财事业，因此大量增加了官营食盐的成本，又加上官商和权贵从中贪污，盐价不得不贵，否则国家就没有了赚头。可见，食盐官营并不能做到“民不加富而国用饶”。
　　
私盐影响政局
　　程念祺说，食盐官营，其实有一个前提，就是货币经济的发展，而且国家在很大程度上实行货币财政。
　　唐朝安史之乱后，国家财政开始由实物财政转向货币财政。正是在这一过程中，第五琦立盐铁法，实行食盐官营。具体的做法是：民制、官收、官运、官销。而盐价由一斗十钱，上升到一斗一百十钱。这样唐朝中央的盐利，年收入约在四十万缗（贯）。
　　公元760年，继任盐铁使的刘晏改变这种官营方法，实行民制、官收，加价批发给商人，任其运销。这种方法，与历史上国家特许商人制盐贩盐的专卖制度不同。刘晏的办法，其实是官商分利，即国家控制食盐资源和生产，并且以总批发商的身份向商人售盐；商人则通过运销官盐获得专卖利润。经刘晏改革，唐朝的盐价由原来的一百十钱，逐渐增加到二百十钱、甚至三百七十钱。估计当时官盐的批发价是非常高的。所以唐朝的盐利收入也由原来的四十万缗，上升到六百万缗。
　　刘晏的盐法，为宋、元、明、清各朝所沿袭，但有不少改进。《管子》、汉武帝（桑弘羊）和第五琦所讲到和实行的盐法，是完全的食盐官营，是“经理型”；而刘晏实行的盐法，是“税收型”。但无论是哪一种形式，都产生了一个问题，即国家的高额垄断利润，势必导致食盐走私。
　　这个问题不仅在唐代，在宋元也都非常严重，严重影响了社会治安，甚至成为社会暴动的一个重要因素。另一方面，因为利之所在，官僚贵族将之视为利途，必欲趋之，这中间所形成的贪污腐败，也从另一个方面危害国家财政收入和政治稳定。这就提出一个问题，即国家通过食盐专利来控制税收，局部范围内具有降低执政成本的作用（税人成本高于税地，税地成本高于税盐），但是这种局部性的执政成本的降低，却忽视了由国家控制所带来的高额利润将会引发的种种腐败现象和社会冲突，及由此而引起整体性的执政成本的上升。比如最终断送了唐王朝的黄巢，就是一个著名的私盐贩子。明朝的张献忠也是私盐贩子出身。这些私盐贩往往有一支强有力的武装，统治者有时候还无法战胜他们，不得不招安另外一部分私盐贩子以作对付。
　　
盐的需求弹性极小
　　回到近现代意义上来分析，我们会看到盐的特性并没有发生大的变化。一般而言，人对食盐的需求弹性极小，盐供应少了会被迫淡食，但盐产量过多的时候并不会增加需求，因此食用盐的地区总需求主要取决于当地的人口数量。
　　比如英国在印度孟加拉地区实行食盐专卖的一项重要理由就来源于当时对孟加拉地区用盐的调查结果，即著名的“6西尔法则”（西尔seer，印度、巴基斯坦、尼泊尔等国的重量单位，约合2.057英制磅）。这项调查共取样33户人家，总共634个人的盐消费习惯。调查发现，每个家庭的盐消费量非常不一样，但盐消费量与个人收入之间没有联系。盐消费量的不同很大程度上取决于个人口味的不同，一小部分是因为种姓制度的规定。这634人一共消费了3787西尔的盐，平均每人每年消费6西尔的盐。这些调查者表示，即便盐变成免费的他们也不会再消费更多的盐。6西尔也是富人家庭的平均消费量，虽然对这些富人家庭来说，他们可以想消费多少就消费多少，不受价格的影响。对穷人而言，盐的价格尽管占生活开支的重要部分，他们也不会消费低于每年6西尔。
　　由于盐的消费对每个人来说既不会多也不会少，因此对盐征税——无论是采取直接征税还是专卖制度——具有一定的稳定性，除非人口发生剧烈变化，否则盐税不会有所减少。对政府而言，盐税在很大程度上确保了稳定的财政收入，与农业税受气候、环境因素变化剧烈相比，盐的税收只与产销量相关，而产销量又十分固定。除了需求稳定之外，盐专卖收入稳定的另一因素是盐的价值和需求量均较低，一般人每天只需盐6到8克。尽管盐税的税率很低，但由于贸易范围广阔，统治者仍能征收到丰厚的盐税。
　　行政性专卖与普通征税的区别在于，前者将产、运、销统一于行政领导之下，由政府进行分配和销售，将“税”以“利”的形式体现出来；后者只是按部就班征商品税或流通税，与一般商品无异。实践显示，由于食盐是一种生活必需品，具有需求刚性，即消费量受价格影响较小，因此采用专卖制度能极大化统治者收入。
　　在专卖体系之外运销食盐属于走私行为，而如果采用对盐征税的方式，则最多属于偷税漏税，可见专卖制度本身比税收制度更具有强制性。另一方面，得益于专卖统销这样的运营模式，政府取得财政收入的过程也比较集中，减少一部分交易成本。不仅如此，专卖式的行政垄断还能附带产生权力租金，如英国历史上在印度惯常使用的“许可证”制度所带来的额外收入。
　　当盐与其他商品一样，征收微薄的生产税与流通税时，人们几乎感受不到盐税的存在。
　　
盐政改革的方向是市场化
　　黄天华对此次开放盐的销售持肯定态度，认为这是完善我国社会主义市场经济的必然趋势，今后居民能够吃到各种各样功能的食盐。
　　按照计划，发改委预计在2016年废止食盐专营制度，放开所有盐产品价格，到2017年新的方案将全面实施。具体负责盐业管理的工业和信息化部亦表示，将加紧研究制订推动盐业体制改革的方案。盐业体制改革总的方向是政企分开，取消食盐专营。专营的必要性有二，一是稀缺性。因为盐的相对容易获取性，短缺的问题并不存在，所谓短缺是出在销售上。二是盐税作为国家税收的重要组成部分。1950年中国的盐税占国家税收的比重为5.49%，到1985年盐税收入占整体税收的比重首次降到1%以下。从1994年开始，盐税不再作为一个单独税种，而是被纳入了资源税的征收范围。如果按照目前每吨25元的最高盐税征收额度计算，2013年盐税收入还不到国家税收的0.02%。改革盐政，将避免为别人跨省“带盐”导致违法受罚的窘事再次上演。
　　改革的好处则是显而易见：长期专营导致不思进取，盐化工发展缓慢，资源利用水平低。可以说盐生产工艺千年来没有大的进步，食盐品种不足，远不如海外丰富。制盐工业产业化进程也十分缓慢，海盐苦卤利用率不足20%，这意味着每年有5万吨的溴资源、50万吨的钾资源和500万吨的镁资源被浪费。
　　目前构成食盐专营的法规有多部，此次废止的《食盐专营许可证管理办法》只是第一步，今后是否完全取消盐税还有待观察。黄天华建议，我国放开试验专营必须要有相对严谨的改革路线图和改革时间表，并让全民众晓周知。在放开的同时，也要清醒地认识到盐作为生命必需品的重要性，必要时刻国家必须提供有力保障，以避免过去多次“谣盐”事件的重演。