1994年8月21日至9月11日，中央机构编制委员会办公室考察”团一行12人，先后对日本国5个中央部门和8个地方政府的行政体制改革、机构编制管理及人员精简与安置等有关情况进行了比较广泛的考察了解，获得很多有益的经验和启示。
一、行政体制改革沿革追溯
日本的行政改革，据说可以追溯到江户时代德川慕府。1868年明治维新后，每逢国家财政状况不佳时，往往要进行所谓的改革。第二次世界大战以来，日本已经先后进行过几十次行政改革，主要可以分为以下几个时期，
（一）从二次大战后到五十年代末是日本行政改革和的第一个时期。
1945年二次大战结束后，为适应新宪法的制定和实施政治体制民主化的需要，日本政府撤销了陆军省、海军省、东亚省、军需省、情报局、神祗院等战时行政机构和内务省，设置了经济安定本部、劳动省，把宫内省改组为宫内厅，把司法省和内阁法制局改组为法务厅，设置了建设省、人事院。1949年6月，为了重点加强行政职能并精简机构，日本政府将总理厅升格为总理府，经济安定本部升格为府省级，地方财政委员会与原总理厅官房自治课合并为地方自治厅；法务厅改为法务府；在大藏省内设立国税厅；商工省与贸易厅合并为通商产业省等。各府省厅的内部部局的数量平均压缩了30％．
（二）从六十年代初到八十年代初是日本行政改革的第二时期。改革的重点转向促进行政运行现代化。
为了从根本上改革行政体制，日本政府于1962年成立临时行政调查会，经过两年多的调查，于1964年9月提出在日本行政体制改革历史上具有十分重要意义的《关于行政改革的意见》。这个《意见》的基本方针，不再像过去那样以削减机构和编制为行政改革的主要目的，而是从行政体制改革的角度提出下列目标：一是加强行政机构的综合、调整职能；二是在行政工作中彻底实行民主；三是防止并控制行政机构过分庞大，消除行政事务过分集中于中央的偏向；四是促进行政工作运行的合理化、高效化；五是对行政工作所提出新要求采取对策；六是振作公务员的精神。
由于这些意见得到了国民的广泛支持，日本政府设置了以行政管理厅长官为领导、事务当局为成员的行政改革本部以推动这些意见的落实。1965年8月又成立以行政管理厅长官为委员长、民间人士为委员的行政监理委员会，全力促进临时行政调查会意见的落实。如在编制各年度预算的时候，贯彻控制增设机构增加编制的方针；对许可、批准事务进行清理、调整等。1968年10月，日本政府开始实施“行政改革三年计划”。为了抑制机构编制的膨胀，第一个措施就提出每个省、厅减少一个局的硬性规定；1969年制定了《行政机关职员定员法》（即总定员法），确定总定员由法律规定，各省厅的定员在总定员的范围内由政令规定，改变了过去各省厅的编制由不同法律确定，缺乏机动性、灵活性的做法，为有计划地、合理地配备政府职员成为可能，并相应制定定员削减计划。从1976年开始，日本政府规定各省厅和地方政府在制定每年财政预算时，都要将行政改革（包括机构的归并与分设，地方分支机构、国营企业的整顿等）列人每年的财政计划。但总的来看，这个时期是说的多，落实的少。
（三）八十年代初至今可称之为日本行政改革的第三个时期。以1981年为转折点，日本行政改革开始迈开较大的步伐，行政改革开始深人并系统化。
这个时期日本行政改革的基本目标是，以国民的自立互助、民间活力为基础，建设有活力的、公正的、居住良好的福利社会，积极为世界的和平与发展做贡献。改革的重点，一是适应社会、经济形势的变化，对有关制度、政策重新进行研究，并提出改革的措施；二是确保行政机构的统一性、综合性；三是确保行政机构的精简、高效，四是确保对政府的信赖性，保持行政工作公正、透明。改革的主要内容有以下几方面：
1、调整机构，加强综合协调能力
1983年7月内阁决定成立“总务厅设立准备委员”对总理府本府及行政管理厅的组织、功能进行了综合性、一体化的重新研究，认为建立一个能够一体化地运用人事管理、机构编制管理及行政监察等功能的机构，并由国务大臣任首长，有利于实现各项功能的相互支持、相互补充；有利于发挥综合协调的整体作用。第100届临时国会通过了总务厅设置法案后，总务厅于1984年7月正式成立。作为战后中央省厅首次合并、调整而成立的机构，总务厅10年来在规划行政体制改革计划、推进各部门的行政改革和综合协调中央政府各省厅的工作和统一管理中央政府机构、编制等方面发挥了重要的作用。
为了能够抑制国家行政机构的膨胀，又使国家行政机构能够适应形势的需要进行调整，日本政府于1984年7月对《国家行政组织法》进行了修改，规定中央政府的府省厅机构设置仍由法律确定，而府、省、厅内设机构由政令来确定，还规定为了完成新工作要成立一个新的机构，必须对原有工作进行清理并撤掉一个原有的机构，在内部进行合理调整。由于采取以上办坛，10年来日本中央政府有14个省厅32个局，根据新形势、新政策的需要，进行了调整，但中央政府机构数（14府省厅。内设的128局）一直保持不变，各省厅的审议会从最多时的277个减少到目前的214个。10年来，日本政府还对各省厅的地方派出机构进行改革，对多数省厅的分支机构采取综合设置的办法，大量合并派驻在基层的支所、办事处。
2、加强定员管理，减少公务员人数
在公务员定员管理方面，日本政府的主要原则是：坚定不移地实施定员削减计划，在控制总定员上限同时，为确保适应行政需求变化而增加适当的定员，为此，对各省厅定员增减进行严格的审查。其具体做法是，各省厅根据国家规定的定员削减计划和本年度工作运转增况及下年度行政工作的需要，提出其机构编制增减；一个划和经费预算，报总务厅和大藏省。总务厅仅据各严格审核，然后下达计划．由于采取上述措施，在实施8次定员削减计划的十几年中，日本国家公务员共减少267412人，同时根据国际化的进展、文教福利设施的充实等行政需求增加 227291人，增减相抵共净减40121人。
3、人员精简与安置
在考察中，通过日本中央政府有关省厅和地方政府的官员介绍，我们了解到：根据日本有关法律规定，政府是不能随便裁减公务员的，因此要完成定员削减计划，主要只能依靠自然减员，采取多退少补的办法。另外，对于那些接近退休年龄而又未达到退休年龄、由于工作能力等原因又难以提升的职员，也可采取劝退的办法，即经本人愿意，可以给予一定优惠条件提前退休。对于前者，政府就不用再作安置；对于后者，一般将其安置在一些特殊法人团体（如自治省的自治体国际化协会这样的团体），担任一定的职务继续工作。
4、推进向地方分权，改善国家与地方关系
为了使国家与地方的行政机关能按照合理、高效的方式进行运营，日本政府通过立法和下放权力、放宽限制等方面的政策改善国家与地方的关系。1989年12月，内阁会议作出《关于国家和地方关系等的改革推进纲要》的决定，并且逐步加以推进；1992年6月，作为地方分权的突破口，又决定引入地方分权特例制度（即“试点自治体制度”）， 11月内阁总理大臣首次对20个市町村的15项申请作了指定。
5、整顿特殊法人
在经济高速发展时期，日本组建了许多经办政府委托事业的特殊法人，如公社、事业团等。为了改变大型国营企业“吃国家的饭”、本身缺乏活力的弊结，日本政府于1984年通过立法，陆续将日本专卖公社和日本电信电话公社民营化、改为株式公社（即股份公司）；将日本国有铁路公社分割民营化，改为6家旅客铁道株式会社和日本货物铁道株式会社；将日本航空株式会社和冲绳电力株式会社完全民营化等。根据“凡其业务已转变为由民间企业也能承担的特殊法人，就实行民营化；凡已缺乏活力的特殊法人，就进行整顿”的原则，日本的特殊法人经过整顿，从1968年的113个减少到1993年的92个。
6、制定并完善行政手续法
为了确保行政运营的公正性和透明度，增强国民对行政机关的信赖，日本政府从1979年就开始重视研究、制定统一的行政手续法规，先后成立“行政手续法研究会”、“公正、透明的行政手续法部会”和“行政手续法制定准备室”等机构，对行政运营的实际情况及外国有关这方面的立法、运用情况进行调查研究，起草行政手续法纲要案，由1993年 11月日本第128届国会通过，并于1994年10月1日起实施，目前各省厅及地方政府正在进行有关审查基准及标准处理时间的设定等准备工作。
行政手续法主要内容，一是规定对申请的处理，要从确保迅速、透明的原则出发，设定并公布对于申请的审查基准和标准处理时问，拒绝受理必须说明理由；二是规定在实行处分时，要从确保行政运营的公正和保护处分的权利、利益出发，事先通知处分对象，给予陈述意见的机会；三是从确保行政透明度和明确性出发，规定行政指导必须具有明确性的原则（明确宗旨、内容、负责人，如有要求应提交书面材料等）。
二、今后的行政改革推进计划
1994年2月，日本内阁会议通过《关于今后行政改革的推进办法》的决定，其主要内容，除继续对行政机构特殊法人等进行改革，改善公务员的人事管理外，还有以下几个方面：
（一）推进放宽限制
1、重点推进放宽有关住宅、土地、信息、通讯和促进进口、改善市场准人、流通、金融、证券等方面的限制。
2、根据对经济方面的限制应该采取“原则自由”、“例外报制”的基本思想，在1994年度内制定以大幅度放宽官方限制为目标的5年《放宽限制推进计划》（暂定名称）。各省厅都要重新研究所管的限制，提出放宽措施
3、充实对新增限制的审查。在与新设限制有关的法律中增加重新研究的条款，对于现有的限制也要定期重新研究。发行放宽限制白皮书，积极开展宣传、征求意见等活动。
4、积极开展竞争的政策。5年以内原则上废除“不适用于反垄断法调整范围的企业联合”等制度。
5、积极运用行政监察功能，充实对放宽限制效果的跟踪调查，及时掌握各方面对放宽限制的意见和要求。
（二）推进地方分权
1、为提高地方的自主性、自立性，实现充满个性和活力的地区社会，要重新研究国家与地方职能分工。1994年度内制定关于改革国家与地方关系的大纲方针，而后要争取制定关于推进地方分权的基本法。同时，各省厅要重新研究其所管的行政管理，提出向地方分权的措施。
2、建立自立的地方行政体制，引进广域联合制度、中心市制度。
3、实施地方分权特例制度。其对象原则上是人口在20万人以上的市町村，可以就地方建设的具体计划、补助金等特例措施的内容及需要与有关省厅协调的事项，向总理大臣申请，或由总理大臣根据人口规模、地区特性等内容指定。
（三）推进行政信息分开、行政手续合理化
认真研究行政信息公开的制度，由行政改革委员会（暂定名称）调查审议；顺利、准确地运用《行政手续法》。
（四）充实综合协调
进一步充实内阁的综合协调功能，推进财政资金的重点、有效分配；改善个别省之间的关系。
（五）尽早通过行政改革委员会法案，成立行政改革委员会。
三、几点启示
（一）必须根据经济、社会发展的客观需要不断进行行政改革
日本行政改革的经验说明，一个国家的行政改革只有与本国的经济、社会发展形势相结合，适应经济、社会发展的客观需要才能取得成效。
我国经济、社会发展情况与日本有所不同，因而行政改革面临的形势和改革的重点也与日本有所不同。日本实行资本主义市场经济体制和地方自治制度，行政改革更多的是研究并调整政府与国民的关系，而我国正处于计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，行政改革更多的是研究调整政府与企业的关系。然而，在行政必须适应经济、社会发展的需要进行行政改革这一点上，我国与日本是有相同之处的。我国历次机构改革的经验告诉我们，光停留在机构编制的减减增增，不从根本上推进行政体制和机构改革，机构改革的成果难以巩固，路子会越走越窄。如果不根据现阶段社会主义市场经济发育的实际水平来推进机构改革，机构改革就会严重滞后，阻碍整个改革的进程，妨碍生产力的发展；如果行政改革过于超前，也会失去客观基础和内举动力，难以取得预想的效果．
（二）应当充分重视调研、审议组织的作用
自1962年以来，日本行政改革进展较大，第一、第二次“临时行政调查会”以及三次“临时行政审议会”等调研审议组织的作用不容忽视。临调会等组织不属于政府部门，它可以根据行政体制改革的需要而成立，组织方式比较灵活；其成员由政府主管行政改革的部门经与各方面协商后提名，报总理大臣任命，一般都为社会、经济界、企业界知名人士或者专家．由于他们不属于哪个部门，对社会、经济问题又有比较深入的了解，他们组成的调研、咨询机构能够比较超脱地针对社会、经济重要问题进行专门调查，提出的问题比较能够切中实害，提出的改革意见也较具操作性，如第一次临时行政调查会提出的《关于行政改革的意见》和第二次临时行政调查会提出的《关于今后行政改革的具体方》，受到政府的重视和具体实施，并且取得了实质性的成效。
日本政府这种做法值得我们借鉴。我们应当重视这种非官方性质的调研组织的特殊作用，根据行政体制和机构改革的需要，适时组织经济界、理论界、企业界知名人士和有关方面专家，成立专门的调研组织，就沁某些重要问题进行比较深入的调查研究，提出分析意见和深化改革的办法供党中央、国务院决策时参考。这规样做有可能弥补仅仅由政府职能部门进行调研的缺陷。起到相辅相成的作用。
（三）必须制定精简机构编制的统一规划，逐年实施，
从1968年至今，日本政府已经实施了8次削减定员计划。由于每次削减定员计划都有统一规划和逐年计划，并且考虑了各省厅实际工作的需要，采取“多退少补”的原则和持之以恒、细水长流的办法，因此能够做到人员编制的“负增长”，达到既压缩人员编制，又调整人员结构的目的。
我国历史上也进行过多次机构改革，但在精简机构和编制方面效果并不理想，往往是机构改革中普遍地、大幅度地减机构、减编制，经过一段时问，机构编制又重新膨胀起来。由于机构臃肿，人浮于事，财政不堪承受，于是又要进行新的一轮机构改革。总结我国的历史经验，我们认为，今后我国在精简机构编制方面，应该采取类似日本这种有计划的“渐减”方式，这样既可以避免由于一次性的、大幅度的减少机构、编制引起的震动，又能够防止因减而复增带来的各种弊病。在机构编制管理方面，也要实行机构编制的总额限制，坚持“凡因增加新的工作而需增加一个新的机构，必须对原有的工作进行清理，减少一个原有的机构”的原则，或者根据职能的调整来增减机构编制，即如果职能增加了，经过严格审核可适当增加机构编制，如果职能减少了，那么机构编制也应相应减少。
（四）必须建立健全行政体制和机构编制管理方面的法律体系和组织保证体系
日本的行政改革之所以能够长期坚持，稳步发展，关键在于建立了一整套的法律法规。无论是行政改革还是机构编制管理都有法可依。日本每次行政改革或者提出重大改革举措，都由内阁向国会提出法案，经国会通过后成为法律，然后公诸实施。在机构编制管理方面也有配套的法律法规，如中央政府的机构设置由《国家行政组织法》规定，内阁的组成由《内阁法》规定，各省厅的机构设置由各省厅设置法规定；地方政府机构设置由《地方自治法》规定，各都道府及市町村机构由各自的设置法规定；《国家行政组织定员法》规定公务员总额上限，各省厅政令规定各自的人员编制上限，等等。无论是中央政府还是地方政府，其机构编制只能在机构编制上限内进行调整，如果超过法律范围就必须提请国会或者地方议会以有关法律法规进行修改，这样就从法律法规角度避免了因领导意志或者其它原因造成的随意性。
此外，日本政府能够顺利推进行政改革，与其建立健全一整套行政改革的组织保证体系密切相关。总务厅既是日本政府行政改革的规划、推进部门，又是对各省厅行政改革和管理进行综合协调的机构，具有统一推进行政、综合协调各省厅机构设置、人事管理、开展行政监察等功能。总务厅的行政管理局具体主管行政改革和定员管理，并负责与各省厅的官房的联系与协商，各省厅的官房主管省厅内的综合协调、行政改革和定员管理。这样从总务厅到各省厅官房，就形成了具体推进，实施行政改革计划和统一管理机构编制的组织保证体系，从而有力地保证了行政改革的顺利进行。这些，就是值得我们借鉴学习的。
（刊登于《中国机构与编制》杂志 1995年第2、3期）
联系客服
