“乐府”原是我国古代朝廷设立的一个专门掌管音乐的官署，而这一官署始立于何时，却备受学术界争议。就目前而言，主要存在两种倾向：一是始于秦代；一是始于汉武帝时期。究其原因，一是两说均有相关史料记载；二是部分出土文物的发掘为相关史料记载提供了物证。
一、“乐府”在史料中的记载
班固的《汉书》对“乐府”有较为详细的记载。在《汉书·礼乐志》中有云“至武帝定郊祀之礼，……乃立乐府，采诗夜诵，有赵、代、秦、楚之讴”。在《汉书·艺文志》中又有“自孝武立乐府而采歌谣，于是有代赵之讴，秦楚之风，皆感于哀乐，缘事而发”。除此两处记载外，班固在《两都赋并序》中也曾说道：“至于武宣之世，乃崇礼官，考文章，内设金马、石渠之署，外兴乐府、协律之事。”
根据班固所说，后世多有学者认为“乐府”始立于汉武帝，如刘勰在《文心雕龙·乐府》中说道：“暨武帝崇礼，始立乐府。”唐颜师古在《汉书·礼乐志》“乃立乐府”下注：“始置之也。乐府之名盖起于此，哀帝时罢之。”至颜注之后，汉武始立“乐府”一说更成为我国文学史上不变的说法。
然而，在《史记·乐书》中却有如下记载：“高祖过沛诗《三侯之章》，令小儿歌之。高祖崩，令沛得以四时歌舞宗庙。孝惠、孝文、孝景无所增更，于乐府习常肄旧而已。”由此可见汉高祖时“乐府”便已存在。而根据汉初贾谊的《新书·匈奴》记载“上使乐府幸假之倡乐”，则可进一步确定“乐府”之名在汉初就已存在。
除此，在《汉书·礼乐志》中除了上述记载外，还有如下记载：“高祖乐楚声，故房中乐楚声也。孝惠二年，使乐府令夏侯宽备其萧管，更名曰安世乐。”前面说武帝“乃立乐府”，这里又说“孝惠二年，使乐府令夏侯宽备其萧管”，岂不是自相矛盾？由此宋代王应麟就曾表示乐府“似非始于武帝”。根据这些史料记载，汉武始立“乐府”一说，显然很难成立。
二、“乐府”始立之辨
根据上述史料记载，学者各执己见，由此形成两种不同的观点，但是我们确实不能否定“乐府”或“乐府令”之名在汉初就已有之的事实。对此，持武帝始立“乐府”观点的学者，也找出了种种理由。
宋代郭茂倩在《乐府诗集·新乐府辞》中说道：“乐府之名，起于汉、魏。自孝惠帝时，夏侯宽为乐府令，始以名官。至武帝，乃立乐府，采诗夜诵，有赵、代、秦、楚之讴。”根据郭氏所说，孝惠时始有“乐府令”之官名但并无官署，官署乃是武帝时所立，但是“乐府”之名，并不起于汉魏。清代何焯和沈钦韩则分别认为“乐府令疑作太乐令”，或当“以后制追述前事”，但并无有力的史料记载。从上个世纪三十年代以来，较有代表性的学者，如萧涤非、王云熙等，他们所持观点或与郭氏相似，或与清代学者类似，但无论哪一种观点，似乎都难以让人信服。因为根据史书记载，其实“乐府”不仅在汉初就已有之，它早在秦代便已存在。“奉常，秦官，掌宗庙礼仪，有丞。……属官有太乐、太祝……六令丞”。“少府，秦官，掌山海池泽之税，以给共养，有六丞。属官有尚书……乐府……十六官令丞。”（《汉公卿书·百官表》）由此可见，在秦代“太乐”和“乐府”两个官署是分立于“奉常”和“少府”之下的，汉承秦制，汉初亦有“奉常”和“少府”两个官署，因此隶属于“少府”下的“乐府”也应存在。
那么“乐府”始于秦代又是否可信呢？我们分析如下：
首先，根据一些零星的史料记载，如“所得诸侯美人、钟鼓，以充入之”（《史记·秦始皇本纪》）；“关中离宫三百所，关外四百所……妇女倡优，数巨万人；钟鼓之乐，流漫无穷”（《说苑·反质》），我们可以想象秦代歌舞之兴盛。而秦在统一中国后，在法令、文字、度量衡等方面均采取了一系列措施，那么在礼乐方面，对“六国之乐”和乐舞人员进行统一管理，想必也应会采取一定的措施。因此，设立专门机构来加以掌管和领导，是极有可能的事情。
其次，根据《汉书·百官公卿表》的体制，凡是某官署更名、初置或废弃均会有详细记载，几乎无一不标示某帝某年更名、某帝某年初置、某帝某年省等字样。而在《汉书·百官公卿表》中我们却只发现武帝时期对“考工室”、“左弋”、“居室”、“甘泉居室”的更名，以及成帝时期初置“尚书”一职，到最后哀帝省乐府的记载，并未谈及“乐府”的更名和初置，由此从侧面也说明“乐府”非始立于汉武帝。
最后，随着考古的不断深入，地下文物的出土印证了史书记载。在1977年，考古学家袁仲一在秦始皇陵附近发现了一件错金银编钟，钟钮的一侧刻有秦篆“乐府”二字。这一考古发现印证了《汉书·百官公卿表》关于秦乐府的记载，根据王国先生提出的“二重证据法”，我们可以断定“乐府”官署在秦代实已存在。2000年，考古学家在西安相家巷遗址处又发掘出秦封泥325枚，其中包含“乐府丞印”5件，秦代“乐府”再次得到印证。
三、“乃立乐府”之解
通过上述分析，我们已经断定“乐府”创立并非始于武帝，那么班固所说汉武“乃立乐府”应作何解释呢？
杨生枝在《乐府诗史》中认为“乃立乐府”，不是后人理解的始立之意，而是包含着重建、扩充之意。此说基本被学术界接受，但是仔细推敲，此说亦难以让人完全信服。首先就“重建”而言，根据《汉书·百官公卿表》记载：“秦兼天下，建皇帝之号，立百官之职。汉因循而不革。”汉初遵循秦代官制，虽然部分官名有所变化，但并无官职上的根本变化，因此汉初仍设“太乐”和“乐府”二署，只是在汉初“乐府”形同虚设而已，它的活动仅限于歌高祖的“三侯之章”和为房中乐“备其萧管”，而孝惠、孝文、孝景三代，“乐府”亦只“习常肄旧”。但我们不能据此就认为“乐府”在武帝之前不存在，所以“重建”之说难以成立。其次就“扩充”而言，根据相关史料记载，我们确实可以肯定“乐府”在武帝时期有所扩建。这主要体现在：在汉初，“樂府”官署仅设令、丞各一人，然而在武帝时期，出现“乐府三丞”，可见其规模的扩大。但是我们必须要意识到“扩充”和“乃立”存在本质区别，前者主要就其规模而言，后者主要就其有无而言。因此“扩充”仍然未能触及到问题的根本。
张永鑫在《汉乐府研究》中则认为'武帝乃立乐府，包含着武帝始定郊祀之礼，并将其立于乐府两层含义。张永鑫的解释显然更进一步，因为祭祀礼仪本应由太乐掌管，然而在武帝时期，“乐府”也逐渐参与其中，这说明“乐府”在职能上开始发生重大变化。但是依据他的说法也仅仅只能读通《汉书·礼乐志》中的记载，而不能读通《汉书·艺文志》“自孝武立乐府而采歌谣”这句话。因此问题依然有待深入探究。
那么这里的“立”究竟如何解释呢？细读上面班固对“乐府”的三处记载，我们不难发现，班固每次提及“乐府”时都无不与“采诗”、“协律”相关。根据《宋书·乐志》记载：“秦阙采诗之官，歌咏多因前代。”可见秦代并未设立采诗制度，而且汉初亦无采诗制度。那么汉代“采诗”从何而始呢？《通志》云：“乐府在汉初虽有其官，然采诗入乐自汉武始。”由此可知从武帝设立乐府后，便开始在全国各地采集歌谣。因此这里的“立”其实就是指“乐府”拥有了“采诗”这一新的职能。而且不仅如此，根据《汉书·郊祀志》记载：“民间祀有鼓舞乐，今郊祀而无乐，岂称乎？”可知起初“郊祀之礼”并无配乐。而祭祀所用舞乐本应由“太乐”掌管，但太乐所演奏的雅乐，由于其时代久远，晦涩难懂，演奏者也只能“但能纪其铿鎗鼓舞，而不能言其义”。因此到武帝时期，便用乐府俗乐配祭，甚至后来在重大宗庙祭祀上也极少使用雅乐。由此“乐府”职能不再局限于最初制造乐器、保存曲目，以供皇帝御用，而且在郊祀、宗庙等礼仪上，也占据着举足轻重的地位。
综上所述，“乐府”官署早在秦代便已存在，它并非始立于汉武。班固所谓“乃立乐府”，其实是指“乐府”拥有“采诗”这一新的职能，并参与大汉的制禮作乐，其职能已不再囿于制造乐器、保存曲目，以供皇帝御用，在郊祀、宗庙、燕享等政治活动中，它亦发挥着重要作用。
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