— 写在开发区土地集约利用评价之后
袁东华 许军 周建明
关键词：优化工业用地出让方式 弹性年限 后评价 内生性因素
前言
根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（中华人民共和国国务院令第55号），工业用地土地使用权出让最高年限五十年。现各地普遍按最高年限五十年一次性出让工业土地，这种方式一定程度上阻碍了土地集约利用程度的有效提高。当工业用地发生比较效益低下、需要为土地转换产业或企业而年限又尚未到期的情况下，原土地使用权人或不愿意转让、或带走土地增值收益。
采用工业用地土地使用权“弹性年限+后评价”的方式可以使代表国家利益的开发区管理机构更好地掌握工业土地资源的主动权，把土地资源及时提供给土地集约利用程度高的产业或企业。
一、土地利用存在的问题
（一）现行土地出让方式优点
从供地方来说，通过一次性出让土地五十年使用权，可以回收一笔开发资金。这对于整个国家或区域经济处在初级发展阶段，财政能力有限的情况下是一个获得专项开发资金的办法。
从受让方来说，出让土地五十年使用权对企业有一个稳定的土地使用期，便于企业做出固定资产投资筹划；拥有可转让的土地不动产可增加企业的资信度，在需要时可以用不动产进行担保和融资，并能享受土地增值带来的财富。
（二）现行土地出让方式缺点
缺点主要是有限的优质土地资源不能及时有效地、动态地进行配置，不能克服工业土地比较效益低下的内生性因素。
1. 有限的优质土地资源不能有效地进行配置
在许多情况下，开发区为了吸引企业投资，着眼于获取企业落户生产经营的税收、就业和产业联动效应。所以往往以较低的价格甚至低于土地获取成本的价格出让给企业，其早期回收开发资金的功能并不明显。工业用地的土地出让金净收入远比其他经营性土地（居住、办公、商业）出让金净收入为低，其份额占整体经营性土地出让金净收入的比例很小。
工业用地的出让价格是各类建设土地用途中最低的。各地为了支持产业的发展，看重的是产业发展所带来的后续效益。如税收、就业和经济的带动作用。在区域土地市场的竞争下，工业用地的出让价格普遍较低。如果后续土地产生的效益，如税收、就业和经济的带动作用不佳，在后期就收不回早期低价格土地投入所期望的回报，并且已落到企业名上的50年长年限的土地使用权限制了土地资
源向优势产业和扶持产业的有效配置。
2. 无法克服工业土地比较效益低下的内生性因素
既便在工业用地初次出让时进行产业定位、企业投入产出和用地强度的严格把关，现行土地出让方式仍无法克服工业土地比较效益低下的内生性因素。
土地比较效益是“土地相对效益”，是横向比较后得出的结果。 “轻纺产业土地比较效益下降”就是与同一区域的汽车产业、集成电路产业等其它制造业所获得土地单位面积经济效益相比较后得出的结果。尽管在许多情况下，该区域的“轻纺产业土地效益”比其他区域的“轻纺产业土地效益”要高。
内生性因素可以理解为动态的、随时间的推移早晚要使事件发生的因素。
在工业用地出让时，除了正确的产业定位和招商引资把关，下列三个主要的工业土地比较效益低下或没有达到最高最佳使用的内生性因素是很难避免的：产业生命周期、企业经营能力和影响土地价值的因素变化。
（1）产业生命周期
任何一种产业有其生命周期。土地单位产出效益将随产业生命周期而发生变化。当产业处于生命周期的后期时，土地单位产出效益将降低。应该淘汰该产业或把该产业从土地级差地租高的区域转移到土地级差地租低的区域。级差地租高的区域土地让位给优势产业和新兴产业，特别是战略性新兴产业（节能环保、新一代信息技
术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车等产业）。比如张江园区在建设初期，在园区北部引进了一批制造业，如小家电制造业等。随着上海经济结构的升级和张江经济区位条件的提升，比较效益低下的小家电制造业就不适合留在张江高科技园区了。
（2）企业经营状况
企业经营状况是动态的，可能会存在长期达不到立项备案、申请核准报告、可行性研究报告等批文所规定的纲要产能、土地产出效益，或企业经营出现状况。这种情景一开始很难预料，但随着时间的推移会在有些企业发生。应该通过建立评估制度及时地淘汰该类企业。把土地腾给优势企业。
（3） 影响土地价值的因素变化
影响土地价值的因素按照估价理论来划分，有一般因素、区域因素和个别因素。一般因素也可称之为外部因素，外部经济环境的变化、人口变化等。土地的区域因素是指该区域基础设施条件（其中交通条件非常重要）、公共设施条件、环境条件。
外部因素和区域因素的变化造成土地的经济区位会发生变化，进而造成土地级差地租的变化。当土地的级差地租提高时，要求该土地的使用性质或能级要有相应的提高。
从外部因素来讲，中国经济的高速发展，到了转变经济发展模式调整产业结构的阶段，上海在这方面必须走在前列也有条件走在前列。
以张江高科技园区为例，从区域因素来讲，陆家嘴金融贸易区
的东扩大大地提升了紧邻的张江高科技园区的区位条件；张江园区内有二个地铁2号线站点，该轨道交通把上海市的两个国际机场紧密地连接起来了，60公里的城市中心城区路程地铁只需2个小时（没有堵车之虞）。上海市没有其他开发区像张江高科技园区那样有两个二号线站点、能最有效地接受两个国际机场带来的辐射效应。
有些产业发展并没有到产业生命周期的后阶段，但其土地产出效益不占比较优势，影响土地价值的因素发生了变化，即区位条件发生变化后，该区域发展高端产业（或改变用途）可以使土地得到该时期的最高最佳利用。张江高科技园区的部分产业和金桥出口加工区的大部分产业就属于这种情况。
内生性因素始终存在，当它发酵到一定程度时，需要有效的机制进行解决。而现行的供地方式缺乏这种有效的机制。
3. 当前的解决方法和存在的问题
现行政策和法律规定当土地使用年限到期或“土地闲置超二年时”时，土地管理部门可以收回土地。但没有规定“土地使用比较效益低下”时，政府可以收回土地或必须转让。当产业或企业的土地使用比较效益低下时，国家宏观上和外部环境要求开发区进行产业升级或二次开发（或称作为“腾笼换鸟”）。然而在具体操作层面上，五十年一次性出让的土地出让方式使土地使用权人拥有长期使用权。《物权法》等法律禁止任何单位非法中断土地使用权人的权益。只能在原土地使用权人自愿的基础上，实行协商式的“腾笼换鸟”。从“土地使用比较效益低下”到“土地使用权人自愿转让”这个过程比较
漫长，可能一、二年，也可能十几年至使用权到期，没有确定性，纠错机制效率不高。既便原土地使用权人愿意转让但要价往往很高，至少转让时将带走市场的土地增值部分。下面分别说明“不愿意转让”和“带走土地增值”的情况。
（1）不愿意转让
开发区内某类产业或企业的土地比较效益低下并且企业可以享受土地增值时，产业或企业并不会主动或愿意转让土地。这是因为土地比较效益低下并不是企业关注的问题，而是国家土地管理部门从全局比较之后关注的问题。如果工业用地转让对企业的经营利润的提升没有什么帮助或转让过程达不到企业期望的土地增值利润。从资本逐利本性出发，企业是不愿意转让的。
一般开发区的现实情况基本如此，然而闵行经济技术开发区（闵行园区）的工业用地二次开发做得比较好，好的主要原因是其有着比较灵活的用地制度。闵行开发区在招商引资时，实行的不是一次性出让五十年土地使用权，而是与入园企业按照营业执照期限签订场地使用合同，一般为15或20年。在场地使用合同中规定了企业不能对场地自行转让，无论到期退出或不到期退出，只能退回给园区管理机构。由于二十年的场地使用合同期比工业用地出让使用期五十年短得多，开发区管理机构能及时根据企业、产业土地资源使用效率的高低，可依据合同，合法、合理、及时有效处理，或续租或收回。正是这种充分利用产业具有生命周期、企业具有经营状况不稳定的规律，利用较短土地使用年限模式，大大地减少了开发区
土地回收成本和阻力。根据闵行园区其工业用地实际退出情况的统计，合同到期与没到期的退出各占50%，这充分说明了这种用地制度更有利于开发区整体的产业结构调整和土地的集约使用，也最大可能地放大了集约使用土地带来的综合效应。
一般开发区的管理机构，尽管与用地企业在签订的土地转让合同中已经明确规定了企业的投资强度、产业要求和企业如要转让土地，只能转让给开发区的管理机构的内容，但如果仍是实行一次性五十年的土地使用期，开发区的管理机构的集约用地主动权仍没有得到实质性的加强。
（2）带走土地增值
在五十年的土地使用期模式下，当这些企业（土地使用权人）愿意转让工业房地产时，由于不动产的稀缺性和影响土地价值的一般因素、区域因素的良性变化，若干年后，使土地升值。在权益转让时，增值的价值会随尚剩余的使用年限通过市场机制被原企业带走。这类土地的增值一般不是由于企业价值创造的成果，而是在国家和上海市整体经济大发展对土地需求量快速增加、基础设施和公共设施大提高的背景下，土地发生增值。
由于经济地理的变化，近年来一些开发区的区位优势突出，部分开发区的某些企业不专注搞工业产业，而利用占有的级差土地、或低价获得的工业用地，打着发展生产性服务业的幌子，搞起了工业房地产经营获取超额利润。
例如位于上海市松江区新桥镇泗砖南路255号的“名企公馆产
业创新总部园”，占地面积265亩，建筑面积28万平方米。其工业用地市场成交价在35万元/亩左右，楼面地价仅为339元/平方米；2011年其房屋平均售价6,500元/平方米左右。通过估价技术中的剩余法的测算，其建安成本、利息和税费等约为3,724/平方米，利润为2,437元/平方米，其项目销售利润率可达到38%，是正常利润率的二倍。
通过取得低价的工业用地，以发展生产性服务业为表象，以牟取工业房地产开发利率为实质目的，所谓的工业房地产暴利就是这样形成的。这类情况在上海乃至在全国1不在少数，在新的形势下，如何反房地产暴利、如何进一步提高土地集约利用和保障新兴产业、特别是战略性新兴产业用地，放在了土地管理部门的面前。
二、土地出让实行“弹性年限+后评价”制度建议
“十二五”期间，我国进入了新的经济发展阶段—“促进经济发展方式转变和产业结构调整”。为发展高科技产业，战略性新兴产业提供土地资源保障，以及提高土地集约利用程度等是土地管理部门服务好国民经济的重要任务之一。
土地资源是有限的，尤其是优良区位的土地资源。土地产出效益的高低不是企业关注的焦点，但应该是代表国家工业土地管理者的开发区管理机构关注的焦点，是国民经济评价的焦点，应该放到此层面来认识：有限的土地资源是否得到了有效使用？有效使用的1 天津“工改住”大行其道总部园区热卖“办公别墅. 《中国房地产报》A11，2011.05.30
标准是什么？开发区与企业的关系好比是“铁打的营盘，流水的兵”。开发区是“营盘”，土地管理部门要紧紧把握土地资源的有效利用。有效利用土地包括支持发展新兴产业，特别是战略性新兴产业。工业土地一次性长期出让，不利于对实际被低效利用的土地进行有效处置；企业是“兵”，企业要流动。低效的企业要及时被淘汰出开发区，高效的企业要及时吸引进开发区。
从2008年1月，《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发
[2008]3号文）提出要研究建立土地利用状况、用地效益和土地管理绩效等评价指标体系，加快开发区土地节约集约评估工作以来，我国基本上有了一个评定土地利用效益的体系（《开发区土地集约利用评价规程》等），对各开发区土地利用效益的高低有了一个标准说法。关于如何对被评价为土地利用效益低下的土地进行有效处置，目前还没有一套行之有效的体系。
上海市规划和国土资源管理局的“关于《规划土地政策支持高新技术产业化，促进经济发展方式转变和产业结构调整若干意见》部分操作口径的通知”（沪规土资综[2010)952号]），提出了工业用地出让“年限在法定的工业用地最高出让年限内，可以结合企业特点，分别设定10年、20年、30年、40年、50年的出让年限”，这种弹性土地使用年限可视为对提高工业用地集约利用从源头上管理的积极探索和深化有关规定。“弹性土地使用年限”政策设计上是符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（中华人民共和国国务院令第55号），工业用地土地使用权出让最高年限五十．．
年的相关规定，是对这一规定的深化落实，是进一步明确较短的土地出让年限的合法合规性。
“弹性土地使用年限”政策的本意是希望在合理的年限内对土地产出效益低下的土地使用权人所占有的土地进行合理合法的处置。如何来公平公正地认定某宗工业用地土地产出效益低下？这就需要一个评价机制。为了使弹性土地使用年限的本意更能体现出来，本文提出了“弹性土地使用年限+后评价”制度设想。
1． “弹性土地使用年限+后评价”
“弹性土地使用年限+后评价”是土地出让和用地效益评价相结合的制度。
该制度分为二部分：
（1）工业土地出让合同条款除了现有的条款，另外，出让年限弹性（10年、20年、30年、40年、最长50年）2、明确提出用地后评价的要求（即续约条件）、规定用地后评价的标准。
工业出让年限从现有的通常50年，进行一定年限缩短的目的是为了在合理较短的年限内，及时评价土地使用效益情况，对于没通过评价的能够做到有效处置。
（2）后评价制度。
如何客观、公正对土地使用效益进行评价，需要对后评价制度制订一套体系并严格执行。 2 在香港，出让土地年期也具有灵活性。根据香港的现时土地制度，土地出让年期一般为50年，特殊用途也可采取灵活的年期。如加油站用途21年、康乐用途15年等。
产业用地效益后评价是借鉴项目后评价（Post Project Evaluation）的概念。项目后评价是指在项目已经完成并运行一段时间后，主要依照批准的可行性研究报告，对项目的目的、执行过程、效益、作用和影响进行系统的、客观的分析和总结的一种技术经济活动。 “后评价制度”即产业用地效益后评价制度，是指在土地出让合同中明确规定：工业用地出让一定年限后（可以是土地出让到期日也可以设定一个周期），根据一定的标准，由有资质的机构对企业用地效益达到所规定标准的程度进行评价。有关部门，依据评价结论进行处置。如评价结论表明被评价的宗地的土地效益达不到标准，依据土地出让合同是否到期，有关部门或提出警示或不续约土地出让合同。如达到评价标准双方续约的，新合约原则上承接初次合约的条件但也结合当时的外部环境，对下一个合同周期再次做出相关规定。
“弹性土地使用年限+后评价”目的是能够及时地对企业用地效益的状况做出评价（进而对该类产业用地的普遍性效益进行研究评价），采取相应的措施：达到标准要求的，支持（续签）；达不到标准要求的，能及时的退出（不再续签）。一旦确认土地比较效益低下，就需要有相应的配套退出机制。较短的土地使用年限可以有通道让产业或企业按规则退出，而后评价可以保障退出的公平、公正，减少社会磨擦的成本，增强社会和谐稳定的制度保障。
2．后评价标准
后评价的标准可有多个方面组成：
● 土地集约节约指标（主要包括土地使用强度和产出效益指
标）
● 市场指标（企业产品和销售额等市场占有量、市场排位） ● 科技含量指标（专利数、技术国内、国际领先度）
● 节能指标（国家标准或行业标准）
● 环保指标（国家标准或行业标准）
3．后评价组织机构 在合同中明确后评价的组织机构、评价方法和程序以及后评价标准。后评价的组织机构可以是一个独立授权的签证类的机构，也可以土地管理部门为主，包括产业部门、环保部门、能源部门和科技部门等组成的评审委员会。
4．弹性土地供应方式 弹性土地供应方式可分为二种：较短的一次性土地使用权出让年限和土地使用权租赁合同。
（1）较短的一次性土地使用权出让年限
前文已述，上海市规划和国土资源管理局已有明文：“年限在法定的工业用地最高出让年限内，可以结合企业特点，分别设定10年、20年、30年、40年、50年的出让年限”。
（2）土地使用权租赁合同
土地使用权租赁或称为场地使用权租赁的租赁年限可在10-20年。年限太短不利于企业的固定资投资回收。土地使用权租赁方式与土地使用权出让方式的另一个主要差别在于租赁费一般是按年支费，而出让费是一次性支付。对于入驻企业来讲，按照年限制形式的场地使用费缴纳土地使用费，避免了巨额的拿地成本，前期一次性资金投入大为减少，可以使企业集中更多资本实力于自身生产并提高效率。
二种方式的较短年限都为土地效益后评价结论中不符合用地效益要求的企业土地使用权人留出了预设退出通道。按此规则办事，即保护了土地使用权人的权益，又促进了土地资源的有效配置。
对于出让主体是政府土地管理部门可采取“短出让年限方式”；对于像张江园区已成片出让的工业用地可采取闵行开发区的“场地使用方式”，即租赁。
无论是“较短的一次性土地使用权出让年限”还是“土地租赁”，出发点都是对土地资源进行及时、有效配置，引导、支持企业专注实业发展、堵住利用相对廉价的工业土地赚取高额利润的渠道。
三、弹性年限用地制度的后续研究问题
本文提出的工业用地效益后评价制度仍处在概念性的阶段，需要做深入的后续研究。后续研究的问题包括：
1. 后评价的组织
● 后评价组织机构的组成
● 后评价的标准
● 后评价的程序
● 后评价与土地出让合同的衔接
2. 企业对土地出让金变动的关注
由于一次出让的土地使用年限缩短，企业可有会关注续期时的土地出让金价格水平。续期出让金是否按第一次出让合同时的五十年出让金水平进行折算？还是按续期限时的土地出让市场价格计算？
3. 短年限用地制度对企业固定资投资的影响
根据闵行经济技术开发区闵行园区的初步调查，15年至20年的场地使用权一般不影响企业的厂房和设备等的固定资产投资，这是普遍情况吗？
4. “腾笼换鸟”后房屋补偿研究
土地合同不再续签情景下，需要对企业投资建造的房屋建筑进行合理的补偿。是以重置成本价减折旧对原有企业进行建筑物补偿还是以其他的方法？
5. 弹性用地制度对企业上市的影响
● 具有不动产是公司上市的必要条件吗？（根据闵行经济技术
开发区闵行园区的初步调查，不动产不是公司上市的必要条
件，这是普遍情况吗？）
● 已上市的公司不再续签土地出让合同对其的影响？
6. 弹性用地制度对企业融资的影响
一般情况下，企业以有偿出让方式获得土地后，企业在其上建设房产，银行允许其以工业房地产进行抵押贷款，企业获得融资可促进自身发展。但如果企业没有获得对于土地的长期使用权，仅获得了场地使用权（相当于一般意义上的租赁），因此当企业融资困难时，无法以租赁权（场地使用权）作为抵押向银行贷款。这为用地企业融资发展带来困难。
短年限的出让土地使用权进行融资也会有一定困难。但企业在短年限的土地出让使用权政策下，初次投资减少，减轻了企业的创业资本压力。
6. 效果
下列效果需要深入研究：
● 实行后评价制度是否会影响企业落户？进而减弱开发区的
招商引资的竞争力？
● 实行此制度是否需要一定的外部市场优势？即现阶段开发
区是否具有挑选入区企业的优势？是否适合全部开发区实
行此制度？
后评价需要一定的合理成本，尽管其带来的效益会大大地大
于成本，但也需要深入研究，使评价方法达到成本合理、评
价效果最佳。
四、结束语
只有设计好并执行好“弹性土地使用年限+后评价” 制度，才能把此制度作为“有效地、动态性地掌控开发区土地资源支配权”的工具。
关于“弹性年限和后评价”还有许多问题需要研究探讨，本文抛砖引玉，不少内容还仅是提出问题。科学家爱因斯坦有一句话我们引以自勉“提出一个问题比解决一个问题更重要”，希望各路专家不吝指教。 （作者单位：上海城市房地产测量师行，此文为庆祝本行成立十周年而写）
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