集体土地未征收既出让，合同无效

第九期

一、最高人民法院权威案例

【案例1】 凤凰县国土资源局与湖南德夯电力有限责任公司建设用地使用权出让合同纠纷二审

【审理法院】最高人民法院

【案件案号】（2014）民一终字第277号

【裁判日期】2015年2月25日

【裁判要点】

1.在电力公司不具备相关用地规划手续的情况下，双方约定由国土局征收尚属于集体所有的土地并以协议方式低价出让土地使用权，属于恶意串通损害国家利益的行为，建设用地使用权出让合同虽然是双方的真实意思表示，但根据《合同法》第52条第（二）项（《合同法》2021年1月1日废止，本条被《民法典》第154条替代，即“行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。”）的规定，应认定无效。

2.无效的建设用地使用权出让合同自始没有法律约束力，是国家公权力对当事人意欲发生私法效果的根本否定，不应予以履行。因此，当事人通过履行合同可以获得的利益为非法利益，不受法律保护。但一方因该无效合同取得的款项和占用期间的利息，根据《合同法》第58条（《合同法》2021年1月1日废止，本条被《民法典》第157条替代，与原条文一致。）的规定该方应当予以返还。

【裁判理由】

最高人民法院二审认为：“本院认为，虽然《委托征地协议》系双方当事人真实意思表示，但在电力公司不具备相关用地规划手续的情况下，双方约定由国土局征收尚属集体所有的土地并以协议方式低价出让土地使用权，属于恶意串通损害国家利益的行为，根据《合同法》第五十二条第（二）项之规定，该协议应当认定无效。”“关于原审判决国土局赔偿电力公司经济损失5352.5万元是否正确的问题。《合同法》第五十六条（《合同法》2021年1月1日废止，本条被《民法典》第155条替代，内容一致。）规定，无效的合同自始没有法律约束力。确定合同无效是国家公权力对当事人意欲发生私法效果的根本否定，无效合同不应予以履行，故当事人预期通过履行合同可以获得的利益，为非法利益，不受法律保护。本案中，由于合同无效，不能得到履行，原审判决以案涉土地拍卖价与评估价之间的差价作为电力公司的损失，没有法律依据，本院予以纠正。”

【指导意义】

一、受让方要审查政府拟出让的土地是国有土地还是集体土地

根椐《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《民法典》的规定，只有国家所有的土地地方政府才有权出让，集体所有的土地不得出让用于建设，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地使用权方可有偿转让。

虽然法律法规有明确规定，国务院、国土资源部也多次下发通知，严禁将农业用地用于非农建设，但屡禁不止。个别地方仍存在先出让，后征用的情况，或者不征用违法用的情况，损害了法律的权威，浪费了大量耕地。对于受让方来讲，也存在相当大的法律隐患，未经征用的土地进行转让，为法律禁止的行为，所签订土地使用权出让合同无效。对受让方在土地上的大量投入，如何返还，如何补偿。况且受让方本身有过错，也要承担一定的责任，可能会受到巨大损失，包括但不限于巨额资金的长期占用、错失开发时机、地价上涨、可得利益无法主张等等，结果是得不偿失。

本案中，这就是集体所有土地未经征用，直接出让，合同无效。这是典型的违法出让集体所有土地的行为，时过境迁，土地价格由最初的委托征收价10万/亩，飚升为33万/亩，国土资源局反悔，受让方部分打赢官司，但土地增值的利益却无法主张，实质上是得不偿失。

二、《土地管理法》关于农村建设用地出让的规定

2019年《土地管理法》进行了修改，农村建设用地可以入市。该法第63条规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”

农村集体建设用地出让的主体是集体土地所有权人，但实务中，近几年来，虽然《土地管理法》进行了修改，但集体土地直接出让的情况很少，多年来，集体土地出租情况一直很普遍。