宁波市区工业用地存量开发空间整合与管控

宁波市规划设计研究院城市设计所所长张磊，宁波市规划设计研究院城市设计所工程师苗华楠在《规划师》2017年第7期撰文指出，在存量更新的背景下，工业用地更新作为城市更新的一部分，既关系到城市的健康、持续发展，又关系到城市空

间品质效益的提升，而适当的规划及政策干预能有效推动这一进程的健康、有序发展。文章结合存量开发控制相关理论研究

和国内城市实践，从“多规融合”的视角对宁波市区工业用地进行空间诊断，探索架构工业用地空间整合与管控的“1 2 4”思路，即确定以存量开发控制为核心的工业用地更新体系，提出增量集聚引导和存量开发控制两类分级引导策略及4类工业用地空间政策分区，对工业用地进行合理管控。

[关键词]存量开发控制；工业用地；空间整合与管控

[文章编号]1006-0022(2017)07-0137-05　

[中图分类号]TU984.13　

[文献标识码]B

[引文格式]张磊，苗华楠．宁波市区工业用地存量开发空间整合与管控[J]．规划师，2017(7)：137-141．

一   相关理论研究与实践

（一）

存量开发控制相关理论研究

作为城市更新研究的分支，工业用地更新的研究跳不出城市更新的范畴。近年来，在存量规划研究热潮推动下，众多学者开展了工业用地更新的相关研究，并逐渐转移到存量工业用地开发控制的语境上。国内的研究主要集中于更新政策方面、规划编制层面和开发控制层面。针对工业用地存量开发的具体控制，学者们提出了空间分区控制策略和“基于产权界定的存量工业用地全要素全周期动态过程管控”等观点。

（二）

国内城市实践

在我国，控制性详细规划 ( 以下简称“控规”) 暴露出的刚性和弹性界定模糊等不足，促使许多城市对控规进行了适应性的地方优化，如深圳的更新单元法定图则和上海的控规编制单元等。

1

深圳：更新单元、存量开发控制

深圳自《深圳市城市更新办法》公布、实施以来，陆续出台了相关配套政策，建立了完善的更新规划编制与审批制度。在操作层面以“政府引导、市场运作”为原则，采用“综合整治、功能改变、拆除重建”等多种模式，因地制宜地推动更新进程；在规划层面坚持公益优先，以城市更新基本管理单元实现各主体利益的共享；在管理层面坚持规划统筹，探索存量土地的规划管理手段，如更新单元容积率测算和转移等；在政策层面坚持联动机制，以城市更新促进土地管理制度的改革，如协议方式出让、腾挪置换及差异化地价标准等。例如，深圳是由政府决定市级以上重点工业区的改造与升级方向，鼓励企业自行更新，抑或引入第三方有经验的开发公司实施更新，而对于一般旧工业区则鼓励市场主体和原权利人自下而上地进行功能升级。

2

上海 ： 总量锁定、分区约束

上海于 2015 年颁布实施的《上海市城市更新规划实施办法》，针对工业用地的转型升级，将全市工业用地划分为“104区域”“195区域”“198区域”，并详细规定了各区块的更新方向及措施。其中，“104 区域”是全市现有的104 个规划工业区块，原则上以结构调整、升级和发展先进制造业为主，确需转型的，其转型方向主要为研发总部产业类用地、研发总部通用类用地和工业用地(标准厂房类)；“195区域”指规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地，实际面积约为195km2，是工业用地存量二次开发的主要市场，其转型方向有研发总部产业类用地、研发总部通用类用地及商办用地等；“198区域”指规划产业区外及规划集中建设区以外的现状工业用地，约为198km2。此外，上海还根据各区块发展的侧重点给予一定的政策支持。

二   

基于“多规融合”的工业用地空间诊断

2014 年宁波市六区共完成工业总产值10258亿元，共有各类工业集聚区62个，现状市区工业用地面积约为17562hm2，其中园区工业用地面积为13765hm2，占市区工业用地的78%，基本形成以国家级工业区 ( 开发区 ) 为龙头、以省级工业区(开发区)为主体、以区县级工业区 ( 集聚区 ) 及乡镇类工业区(集聚区)为补充的园区发展格局。

（一）

与规划工业用地叠加

宁波中心城区的规划工业用地规模为 8653.4hm2，其中三江片区的规划工业用地规模为 2388.2hm2；北仑片区以宁波经济技术开发区、梅山保税区和大榭经济开发区为依托，规划工业用地规模为 4588.9hm2；镇海片区以宁波石化经济技术开发区和镇海经济技术开发区为依托，规划工业用地规模为1676.3hm2。依据规划拼合总图，宁波市区现有工业用地13439hm2，除去总规中心城范围内工业用地外，外围组团、乡镇工业区块及部分乡村重点区块的工业用地共有4785.6hm2，占比达36%，此类工业区块仍是未来的发展重点。中心城范围内工业用地主要集中于临港及南北绕城区域，部分现状工业用地正在逐步转型。

(1) 规划工业用地内的工业用地。规划工业用地内现有工业用地在未来相当长一段时间内仍是发展的重点，应注重提质提效，移除重污染、低效益及与区块定位不符的企业，集聚、集群、集约发展。该类工业用地空间稳定，且有一定发展基础，现状规模予以保留，应在宁波市六区全域范围内统筹，围绕现状工业区块打造工业集群。该部分工业用地总规模为8524hm2，占现状工业用地的49%(保留)、占规划工业用地的63%(已建成)。这部分用地中国家级、省级及市级园区占有很大比重，同时未来将结合现有重点园区予以相应的增量用地安排。

(2) 规划工业用地外的工业用地。规划工业用地外的现状工业用地是未来宁波市城市转型拓展的主要承载空间，该部分空间或是临近城区的工业区块，应予以控制消减、优化提升；或是城区内的工业区块，将逐步改造或搬迁；或是乡镇村非重点工业区块，应严加控制规模。该部分工业用地总规模为9038hm2，占现状工业用地的51%，说明有相当一部分工业用地的未来用地无法保证，未来工业用地空间资源整合的任务艰巨。

（二）

与生态保护红线叠加

生态保护红线范围是具有保护城市生态要素、维护城市总体生态框架完整及确保城市生态安全等功能的需要进行保护的区域。在该区域内对生态保护有不利影响的项目，尤其是现状的工业项目，应引导其进行改造和产业转型，逐步转为与生态保护不抵触的适宜用途，或进行异地迁移。宁波市六区生态红线范围内共有工业用地 1426hm2，占现状工业用地的 8.1%，主要分布于结构性生态带内，如三江沿线、山体周边的生态管控区及绕城高速公路、甬台温铁路、萧甬铁路沿线生态缓冲区内，其中近40%位于三江片区与北仑片区、镇海片区之间的结构性生态带内。

（三）

与中心城建设控制线叠加

宁波总规确定的中心城区建设控制线外共有现状工业用地 2805hm2，占现状工业用地的16%。由于市六区部分乡镇的建设控制线尚未确定，本次统计暂不包含中心城范围外的区域。该部分工业用地基本与生态红线内的现状工业用地吻合，应及时向城镇建设集中区内迁移，同时加强生态红线管控。

（四）

与国土中心城区土地增量空间叠加

依据国土部门 2020 年前中心城区的新增土地指标，新增城市建设用地指标为 4788hm2。在与城市规划拼合图对比后，可测算出 2020 年前的新增工业用地指标为 637hm2，占新增土地指标的13.3%，占规划工业用地的4.7%。未来宁波的城市建设中，实际工业用地的增长空间极为有限，用地投放紧缺，如何在此严峻条件下保证宁波经济的健康增长，是城市规划需要重点解决的问题。

（五）

存在问题

(1) 在空间布局方面，宁波工业用地布局总体上与城市空间结构及发展方向一致，呈现沿海及环城布局的态势，但是在结构性布局之外仍有大量现状零散工业区块，主要为现状乡镇工业及其他零散未入园区块，这部分工业用地的比重近40%，是未来更新改造的重点，面临较大的改造压力。未来新增工业用地指标有限，将以存量更新挖掘为主。

(2) 在产出效率方面，由于缺乏整体工业用地的分级管控措施，市六区内的工业用地产出效率不高，尤以零散分布、未入园的工业区块较为显著。总体上工业用地的产出效率依据各自园区的等级递减，但是国家级、省级及市区重点工业区块与上海104个工业区块的产出效率有较大差距，而且部分待调整用地性质的乡镇工业区块的用地产出效率较高，未来调整时面临较大阻力。

(3) 在空间管控方面，目前涉及工业园区、工业用地管理的职能部门主要有规划、国土、经信、发改和商委等，各部门的空间管控的侧重点不同，但管理权限交叉混乱，且各部门编制有相关规划对园区发展进行引导，各规划间缺乏融合衔接，实施困难。

三  

基于存量开发控制的工业用地空间整合与管控思路

越来越稀缺的工业用地，也可以倒逼现有的产业地产商改变原有的粗放型发展模式，转而精耕细作，在更少的工业用地上提供更多的产值、税收。因此，宁波的工业用地指标投放应逐步走上总量控制、增量递减和存量优化的方向，同时结合工业用地更新研究及相关城市经验，在充分研析现状工业用地空间资源分布特征的基础上，探索构建以存量开发控制为核心、集聚与更新共存的“1 2 4”空间管控框架，使工业用地空间资源的整合与管控围绕“集聚 更新”两大核心，重点解决增量集聚引导和存量开发控制两个方面的问题，并通过“划线—定级—立标准”的路径进行管控(图1)。

（一）

工业用地更新“1 2 4”体系

工业用地更新“1 2 4”体系中的“1”为以存量开发控制为核心的工业用地更新体系，围绕工业用地“一张图”，包含顶层政策、规划编制和支撑保障等内容；“2”为增量集聚引导和存量开发控制两类分级引导策略，其中存量开发控制引导是核心；“4”为 4 类工业用地空间政策管控分区，并制定相应政策予以管控。

（二）

增量集聚引导

依据重点工业集聚区筛选原则，结合规划情况、土地指标及其他相关规划情况，选取市六区未来主要发展的工业园区，构建工业用地“一张图”，其他工业区块原则上不再增加用地和项目，向规划的重点发展工业集聚区内集聚。在市域层面确定工业用地“一张图”的基础上，通过淘汰部分落后产业类型，确保重点工业区块的产业类型优化调整与空间集约高效。广泛推行“一区多园、一园一业”模式，明确主导产业发展方向，消除同质化发展、无序化竞争现象，形成定位清晰、分工明确、优势互补和结构合理的工业区块发展新格局。通过空间整合，明确未来的重点发展园区及发展定位，结合现状开发情况，确定未来工业的重点发展空间及优化提升空间。

（三）

存量开发控制

按照“划线—定级—立标准”的思路，划定工业集聚区控制线，作为工业用地空间资源的约束性边界，并在边界内做好工业用地的存量开发控制，引导工业用地的有序集聚。结合宁波市“多规融合”的规划成果，在总体规划、城市各片区控规与生态红线的控制基础上，合理确定宁波市未来工业用地的规模，划定工业控制线，确保未来工业的发展空间。控制线外不再新增工业用地，已有工业企业鼓励向控制线内聚集。通过空间管控，明确工业控制线外不增加指标和用地，同时针对线外现状工业用地，结合生态红线等管控要素明确重点清理空间和整治空间，线内存量工业用地按照存量更新要求进行控制。

四  

宁波市区工业用地空间资源整合与管控探索

综合“多规”成果，宁波市区工业用地空间资源的整合与管控在“1 2 4”框架下，明确重点发展的工业园区及其产业类型，划定工业集聚区控制线，并在此基础上实行空间分区、分类调控，调控类型包括重点发展类、优化提升类、调整整治类和清理迁移类。

（一）

工业用地空间资源“一张图”

结合工业用地空间资源“一张图”，宁波根据各类工业区的发展阶段、资源特征与功能定位，确立一批市级、区级的重点工业集聚区，基本形成“市级—县 ( 市、区 ) 级”两个层级的空间发展格局。明确工业集聚区的空间发展规模和主导产业发展方向，基本消除同质化发展、无序化竞争现象。加快乡镇工业区的整合及归并，除省级及以上工业区(开发区)和规划确定的市、区(县)级的工业集聚区外，各区不得自行设立新的工业集中区；限制零散分布、尚未纳入工业规划区域以内的工业项目在原地扩建、改建及重组。

（二）

存量控制导向下的分级引导策略

结合宁波市工业集聚区的发展格局，合理分配发展资源，按照界内界外分类引导原则，有效指导工业集聚区发展。

(1) 界内分级，增量发展引导。工业集聚区控制线范围内为工业项目、土地指标和政策倾斜的主要范围，未来应予以重点保障(图2)，以战略性新兴产业和传统优势产业为主。其中，针对界内已经建成的现状工业用地以优化提升为主，提质提效；针对工业集聚区控制线之内的新增指标覆盖区域，实行区块内企业动态监管、分类引导，进一步优化用地结构。

(2) 界外分类，存量管控引导。工业集聚区控制线范围外为重点整治和清理区域(图3)，其中重点清理区块以复垦为导向，除了区域内的市级重大项目，其他项目实施生态修复和整理复垦；整治区块以转型为导向，重点发展与城镇建设相融合、与产业链相配套的生产性服务业，积极引导其向城市生活功能转变，实施转型发展。

（三）

空间多维平衡下的4类空间政策分区

规划在工业用地空间资源“一张图”的基础上分别构建增量集聚发展层级的重点发展、优化提升空间政策分区及存量开发控制层级的清理迁移、调整整治空间政策分区。

(1)重点发展类。此类空间政策分区指工业集聚区控制线范围内未来的新增工业用地，应定期对区域内的规划实施情况进行评估(主要包含用地产出效益、亩均投资强度和生态环境影响评估等)，提出调整优化方案，统筹优化区域整体布局和规模；应对区域内企业实施进出动态管理，按照各自园区的功能定位和发展阶段等不同情况，实施分类指导，进一步优化用地结构；应实现园区控规全覆盖，强化园区各专项规划与控规的对接；应以工业用地为主导，重点保障战略性新兴产业和先进制造业的发展空间。规划 2020 年工业集聚区控制线范围内共有工业用地11307.8hm2，已建成约8493.8hm2，未来仍有2814hm2的增量规划指标。

(2)优化提升类。此类空间政策分区指工业控制线范围内的现状工业用地，亦是未来工业用地发展的主要空间，以优化提升为主，用地规模约为8506.73hm2。在该区域内，应对现状高污染、高能耗、低产出及低效产业类型的工业区块进行升级，提质提效；定期对区域内的升级提升实施情况进行评估，对区域内低效传统制造业企业实施淘汰机制，保障战略性新兴产业和先进制造业的发展空间。

(3) 清理迁移类。此类空间政策分区指生态保护红线范围内的现状工业用地及部分工业控制线外不适宜的工业区块(图4)，用地规模为 1426.49hm2。参照《宁波市生态红线保护规划》的“控、改、迁”措施，该类用地均要拆除迁移，如针对污染大、效益差和对城市功能有较大影响的工业区块宜拆除迁移，通过用地置换集中进入工业集聚区。

(4)调整整治类。此类空间政策分区指工业控制线外的现状工业用地(图5)，用地规模约为 7613.91hm2 ( 不包含生态红线内的现状工业用地 )。该类工业区块内不增加工业项目和土地指标，不享受工业集聚区内的优惠政策。中心城区及外围组团重点功能区块以功能转型为主，用地规模约为5825.34hm2，重点发展与城镇建设相融合、与产业链相配套的生产性服务业，积极引导其向城市生活功能转变，实施转型发展。针对该部分工业用地量大的特点，分期、分片实行产业转型，先期引导有条件的企业向总部经济、创意研发等过渡，待条件成熟再推动周边区块开发。其他乡镇区块及乡村工业用地规模约为1788.58hm2，应结合当地经济的发展，近期予以保留整治，以控制压缩为主，锁定规模，适时进行迁移和功能置换。针对调整整治类工业用地，结合工业用地的整治及有机更新，建议每年盘活闲置低效存量工业用地不低于5km2。

（四）

多方利益平衡的更新政策体系

(1) 顶层政策体系。工业用地存量开发控制的顶层基础是创建一个顶层把控、面向多元与信息共享的政策体系，在市政府层面明确工业用地空间管控“一张图”，强化更新的合法性和确定性，消除部门管辖权冲突的矛盾，降低工业用地更新博弈中的交易成本。因此，建议出台工业用地更新管理办法，并以此为核心，配套相关技术标准、设计规范及政策机制等，在市政府层面予以明确。

(2) 规划编制体系。结合城市有机更新，在“一张图”基础上形成工业用地更新存量开发控制规划编制体系，并立足现有法定规划，在总规层面和控规层面分层融入工业用地更新规划，实现各级规划层面工业用地管控意图的有效对接。实施层面主要依据单元更新的工业用地进行存量开发控制。

(3)支撑保障体系。支撑保障体系的建立需要从利益分配、权责机构、规划编制和产权变更等方面探索工业用地存量开发控制的制度创新，并配套相应的土地政策、产业政策、财税政策和金融政策等，如低效工业用地的清理和综合治理机制、产业用地储备制度和存量工业用地盘活利用的补偿机制等；在财税政策方面支持工业区的二次开发，完善治理工业用地土壤污染的管理体系和政策措施，建立完善的工业用地统筹推进工作机制，并借助大数据工具，建立工业用地电子信息平台，实施动态管控。

五   结语

工业用地更新作为城市更新的一部分，既关系到城市的健康、持续发展，又关系到城市空间品质效益的提升，因此适当的规划及政策干预能有效推动这一进程健康、有序发展。在城市更新的背景下，需要围绕以存量开发控制为核心的空间更新策略，以协调各规划在工业用地空间管控及更新方面的矛盾，探索一套灵活的、共享多元利益的空间管控机制。本文以宁波市为例，探索构建以存量开发控制为核心、集聚与更新共存的“1 2 4”空间管控框架，在工业用地“一张图”体系下分别构建增量集聚发展层级的重点发展、优化提升空间政策分区及存量开发控制层级的清理迁移、调整整治空间政策分区，以强化对工业用地的整合与管控。目前宁波市的城市更新仍处于起步阶段，尤其是工业用地，工业控制线的确定及认同、管控措施的执行力度是宁波工业用地整合与管控能否有效施行的关键。

文章全文详见《规划师》2017年7期

《宁波市区工业用地存量开发空间整合与管控》